我國職業資格證書供給問題的探析

張蘭萍

摘要： 在敘述我國職業資格證書制度體系發展概況的基礎上，分析了當前我國職業資格證書供給存在的主要問題，并對我國職業資格證書供給的改革提出一些建議。

Abstract： This essay analyses the existing problems of occupation qualification certificate supply in our country， after it narrates the outline of the occupation qualification certificate system in our country. It also puts forward some suggestions about supply side reform of our country's occupation qualification certificate system.

關鍵詞： 職業資格證書制度體系；供給側結構性改革；問題

Key words： occupation qualification certificate system；structural reform of supply-side；problems

中圖分類號：C975 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2018）11-0009-02

0 引言

近兩年“供給側結構性改革”成為各屆討論的熱詞，“供給側改革”是經濟領域的概念，是指在供給的一端，即生產社會發展所需基礎物品的一端展開改革。其影響不僅限于經濟改革，它引發了文化、教育等領域相應改革。職業資格證書制度是由一系列正式或非正式規則構成的體系，是規劃、培育、開發、利用、管理和監控勞動力資源的職業資格狀況的綜合體系，它包括職業分類和職業標準、職業培訓、職業技能鑒定和職業資格證書運行等四個子系統[1]。與經濟領域的“供給側”概念相似，職業資格證書的供給側是指促成職業資格證書輸出的一端，包括管理職業資格證書制度體系運行的相關主體，組織職業技能鑒定與職業資格認證主體，職業資格證書頒發及管理機構，職業培訓機構等。

1 我國職業資格證書制度體系的發展概況

我國職業資格證書制度始于20世紀五十年代中期開始實施的工人技術等級考核制度，改革開放后我國開始探索國家資格認證與職業資格證書制度。原勞動部、人事部1994年聯合頒發的《職業資格證書規定》明確了工人考核制度轉軌，標志著職業資格證書制度建設工作提上日程，職業資格證書制度開始啟動[2]。《勞動法》和《職業教育法》是我國確立職業資格證書制度的法律基礎。我國第一部《職業分類大典》（1999年版）是對職業進行科學分類的權威文獻，它較全面地體現了我國當時社會職業結構現狀。2000年原勞動部頒發了《招用技術工種從業人員規定》，印發了《關于大力推進職業資格證書制度建設的若干意見》，初步建立起職業資格證書框架。2003年頒布的《行政許可法》為需要實行就業準入制度的職業劃定明確了范圍。2003年的《中共中央國務院關于進一步加強人才工作的決定》、2004年的《教育部等七部委關于進一步加強職業教育工作的的若干意見》和2005年的《關于大力發展職業教育的決定》都表示要嚴格執行就業準入制度和完善職業資格證書制度。在此階段，我國初步建立了職業資格證書制度的法律規范和工作體系。

由于設立及維護職業資格證書均涉及到一定的經濟利益，因此各政府部門競相設立職業資格、過度干預職業資格認證，致使職業資格認證管理混亂。《行政許可法》的實施并沒有遏制職業資格認證管理混亂現象。國務院2007年發出了《關于清理規范各類職業資格相關活動的通知》，且在2014年六月至2016年十一月期間分七批取消了四百余項職業資格的許可和認定事項。2017年九月人力資源和社會保障部正式公示了國家職業資格目錄清單共140項，清單外一律不得設定職業資格許可和認定事項。

2 我國職業資格證書供給存在的主要問題

我國職業資格證書的供給方包括中央政府部門、地方政府部門及其下屬機構等，還包括行業組織及一些國內知名企業，也包括國際認證機構。我國職業資格證書的需求方包括從業者、執業者及求職就業者，他們為個體，而且需要將其獲取的職業資格證書提供給他們的應聘或就業單位以證明自己具備勝任某職業崗位的必備知識和技能。職業資格證書的需求方還包括企事業單位和其他經濟類型，這類需求方為集體，且是職業資格證書的最終需求方。個體需求方需憑借職業資格證書向用人單位、或政府部門證明自己具有從事某一職業所必備的學識和技能，以便于求職、任職、從業。集體需求方可以依據職業資格證書來招聘錄用、任用勞動者。

盡管國家已大力清理整頓職業資格證書泛濫等亂象，但目前仍至少有兩千多種職業資格證書。一些行業持證上崗的確有其存在的必要性，不過數量如此龐大的職業資格證書，明顯不是我國勞動力市場發展正規而成熟的成果。目前我國職業資格證書供給存在的主要問題如下：

2.1 存在大量無必要的準入類職業資格證書

準入類職業資格認證，對于維護國家安全、公共安全、公民人身安全有著密切的關系。在推行職業資格證書制度初期，原人事部門較準確地理解了執業資格、就業準入的涵義，其推出職業資格能做到與相關部委密切協作，基本上做到了先試點再推開。其推行專業技術人員職業資格制度比較順利，得到了社會的認可。而原勞動部門未準確掌握就業準入的內涵，且沒有嚴格依照意見征求、先試點再推開的行政程序，從而擴大了準入職業范圍。同時，很多準入類職業資格證書的報名、培訓、考試、備案、年檢等諸多環節都集中于行政權力手中，與這些環節一一對應無不是巨大的經濟利益或其它相關利益。各個部門或地方政府為了自身利益，熱衷于不斷設置更多的資格證書，并設法將其抬高到“上崗必需”的重要程度，各種準入類職業資格證書越來越多，越來越多的行業就業門檻被抬高。那些沒有必要實行職業資格證書制度的職業通過相關政府部門的行政規章而設置，它們于是披上了合法性的外衣。

此外，隨著近十幾年我國市場經濟的高速發展，市場結構的不斷變化，許多行業的職業內容也發生了較大的改變。一些早期制定的職業資格認證已跟不上社會經濟發展的需要，部分職業資格的市場價值在逐漸降低，甚至已無實際意義。因此實行就業準入的職業范圍令人質疑，是職業資格證書制度存在問題的之一，也是最為嚴重的問題。許多“偽準入類職業資格證書”的供給，導致了我國資源的大量浪費，增加了政府巨額的管理成本；對證書個體需求方來說，這類證書在他們的就業道路上無形中增加了一道門檻。

2.2 職業資格證書重復供給泛濫

隨著市場發展的細化，職業細化現象也日趨明顯，職業資格證書也隨之細化，導致相關行業內的職業資格重復率高。此外，各政府部門或行業協會為爭斗職業資格認證利益，競相濫設職業資格證書，甚至名字相近的證書有十幾種，分別由不同機構組織實施職業資格認證和頒發證書。然而這些重復供給的同名或同職業證書的供給方，又互相不認可對方的證書。這種重復供給造成政府資源、乃至社會資源的極大浪費，同時造成了職業資格證書制度的管理混亂，擾亂了職業標準。對于證書的個體需求方來講，不得不重復參加認證，造成他們時間和資金上的浪費，同時也使得證書的最終需求方迷茫，不知道哪個機構頒發的證書更權威，從而對整個職業資格證書制度產生質疑。

2.3 供給的職業資格證書質量偏低

職業資格證書所反映的能力不能很好地與企業崗位所需能力相匹配，供給的職業資格證書質量偏低。其根本的原因在于職業資格認證考核內容不科學，考核內容與實際生產崗位要求尤其最新技術脫節，考核內容不具有針對性，同時考核缺乏對考生職業道德、思想品德、創新精神、工作態度以及心理素質等與工作效率密切聯系的綜合素質的考核；其次是認證方式不合理，我國的職業資格認證的考核方式偏重理論考試，實操考試主要是針對一個工種的某幾個技能點進行隨機抽樣考評，不能對一個工種實施全方位考評，不能準確衡量持證者的執業能力和給用人企業提供一個明確的衡量標準[3]。此外，少數考試機構為了短期利益，以降低標準和放寬考試要求為代價，形成“花錢買證”的不正之風，嚴重破壞職業資格證書考試的社會形象，對職業資格證書考試事業的長遠發展造成惡劣影響。

2.4 職業資格證書供給結構不合理

張涵（2008年）的一篇文章指出，國內所有依據國家單項法律規定、國務院條例及部門和省市文件設置的職業資格約占全部職業資格總數的72%，而其他事業單位、協會、企業等社會組織設置的職業資格僅占28%[4]。盡管已過多年，但是這種政府部門供給證書占比優勢明顯的格局不曾改變。即使近兩年國家分七批已取消了近400余項職業資格，這種懸殊的占比格局不見得有所改變。原因主要有三點，一是國家2017年九月公布目錄清單這一舉措的效果可能要在后期才能體現；二是一些被取消的證書更名為“崗位證書”、“專項能力證書”或“專業能力證書”，負責機構還是政府部門；三是證書需求者普遍認為政府部門頒發證書的含金量高，許多社會組織設置的證書項目因需求者少而無法持續運營下去。按照國際職業資格證書制度成熟國家的做法，職業資格證書具體認證工作多數是交由行業協會來做，行業協會頒發的證書應該占主導地位。我國政府部門供給的職業資格證書過多的現象，從一定程度上反映了政府對職業資格證書制度體系干預的具體事務頗多，我國職業資格認證工作市場化和社會化程度低。

3 我國職業資格證書供給的改革建議

針對存在大量無必要的準入類職業資格證書的問題，政府應健全職業資格相關專項法律法規，特別是出臺《職業資格設置條例》嚴格控制準入類職業資格證書的設定，實現職業資格設定的規范化，從而控制無必要的準入類職業資格證書的出現。針對職業資格證書重復供給泛濫的問題，應通過法律將職業資格證書的設定權歸于某個國家機構統一行使，應完善職業資格證書制度的管理制度，使得職業資格證書制度的運行規范有效，管住亂設職業資格的手，從根本上解決職業資格認證的“多頭管理”問題，避免職業資格證書重復供給現象。針對供給的職業資格證書質量偏低的問題，我國應及時更新與修訂職業分類和職業標準，同時應科學制定考核內容和創新考核方法，從而提高職業資格證書質量和社會認可度。針對職業資格證書供給結構不合理的問題，政府應激勵并引導社會組織積極參與職業資格證書制度建設，同時對社會組織實施資格認證給予監督，從而提高我國職業資格認證工作的市場化和社會化。

參考文獻：

[1]陳宇.技能職業資格證書（制度與體系）[M].北京：海洋出版社，2006.

[2]蔣曉旭，郭雪梅.完善中國職業資格認證與管理制度的思考[J].中國高教研究，2006（2）：65-67.

[3]楊延.我國職業資格認證考評與培訓同發達國家的差距到底在哪里[J].天津市教科院學報，2006（5）：34-36.

[4]張涵.我國職業資格證書制度發展對策研究[J].職業技術教育，2008（16）：45-47.