涉農資金如何不再被挪用

郭煦

侵吞受災群眾的“救命錢”、虛報冒領騙取補貼款、違規撥付支農資金、巧立名目私分集體資產……《小康》記者近日在多地調查發現，近年來涉農資金的職務犯罪花樣百出、危害巨大，國家扶植“三農”領域發展資金被挪用截留現象屢見不鮮。

河北省紀委1月初通報了7起扶貧領域腐敗和作風問題典型案例。相關10余名領導干部被問責：河北省委責令張家口市委書記、市長向省委作出深刻檢查，分管脫貧攻堅工作的市委副書記和副市長受黨內警告處分，市紀委原書記調離崗位，蔚縣縣委書記、縣長、縣紀委書記和康保縣委書記、縣紀委書記已被免職，康保縣縣長受到黨內嚴重警告處分。

在一連串案例和嚴肅問責的背后，透露出當前扶貧領域哪些主要矛盾和漏洞？

一個縣15個鄉鎮均截留扶貧涉農資金設“小金庫”，全市冒領、騙套、暗箱操作屢屢發生。

據了解，去年以來，中央紀委和河北省紀委發現張家口市及蔚縣、康保縣扶貧領域違規違紀問題突出，經濟上虛報冒領、截留克扣、強制收費、違規分配等，作風上弄虛作假、陽奉陰違、做表面文章等。

張家口市康保縣是國家扶貧開發工作重點縣，位于河北壩上地區，生態脆弱，農業靠天吃飯，基本沒有其他產業，百姓生活艱難。然而，這個縣扶貧中暴露的問題觸目驚心，全縣15個鄉鎮均截留挪用扶貧資金和涉農資金私設“小金庫”。

一些知情的干部群眾說，康保縣扶貧和涉農資金層層截留、雁過拔毛，能落到困難群眾手里的少得可憐。扶貧干部蜻蜓點水式調研，表面上做做樣子，實際上對群眾的困難訴求漠不關心。

多地發生涉農資金違規使用

康保縣暴露的問題在張家口市并非個案。2017年9月、10月，調查發現張家口市扶貧領域問題線索441件，違規違紀問題突出。

記者梳理張家口市紀委網站2017年公布的扶貧領域典型案例，發現貪腐手段五花八門，老問題屢禁不止，主要涉及扶貧資金、產業扶貧項目和危房改造。張北縣小二臺鎮化稍營村支書在為該村申報奶牛養殖項目過程中，用奶牛養殖專業合作社原有住場奶戶的奶牛頂替扶貧項目牛，騙取國家財政專項扶貧資金25.2萬元。赤城縣龍關鎮窯灣村支書用該村60.5畝集體土地套取國家退耕還林資金共41140元，用51.95畝集體土地套取國家糧食直補資金共計11902.77元，全部用于村兩委日常開支。尚義縣大青溝鎮前官地村支書和村會計冒用該村30戶村民的名字從該鎮財政所領取扶貧發展資金15萬元，將其中的9.98萬余元用于償還村集體債務，剩余5.01萬余元5名村干部平分，據為己有。康保縣閆油坊鄉南喬家村支書私自截留國家下撥的退耕還林、良種補貼、糧食直補、草原生態獎補等惠農資金共計48萬余元，用于村集體日常開支。萬全區安家堡鄉田茂莊村實施扶貧項目肉雞養殖，該村黨支部違規分配使用應付于貧困戶的入股分紅款，其中，6.62萬元平均分配給全村村民，1.37萬元用于村集體日常開支等等。

早在2017年6月，河北省唐山紀委監察局網站公布了玉田縣鴉鴻橋鎮五里渠村原黨支部書記高樹軍騙取國家糧食補貼和低保資金問題等兩起涉農資金典型案件。

通報中稱，2010—2014年高樹軍連續多年領取5.11畝的糧補款合計1925.55元，用于變通村招待費。2014年1—10月，五里渠村村委會領取三個人的低保救助金共4468.5元，其中將低保費以“西洼清理河溝賣土”和“清理村委會廢品”名義變通下賬2880元，其余用于開小工費和吃飯。2017年1月24日，經鴉鴻橋鎮黨委會議研究，決定給予高樹軍撤銷黨內職務處分。

2013年10月，山東省臨邑縣臨南鎮小洼村群眾實名舉報村黨支部書記孟凡寶侵占油田撥付青苗賠償款、小麥補貼款、玉米受災款、養殖戶補貼等問題。經查，孟凡寶于2011年1月25日將鎮油委撥付給小洼村的青苗賠償款2萬元領取后，沒有記入村集體賬目，直接占為己有；于2011年1月31日將鎮財政撥付給小洼村的2010年下半年淄博桓臺博匯公司租地租金32135元領取后，沒有記入村集體賬目，直接占為己有。孟凡寶被給予開除黨籍處分，相關違法線索已移交司法機關。

2010—2012年，周電英在擔任江西省宜黃縣民政局副主任科員、原移民辦項目管理員期間，利用職務之便，先后幫助請托對象獲得水渠修建項目經費、修路項目經費等，收受他人賄賂7.2萬元；伙同他人將大中型水庫項目移民實用技能培訓班培訓費進行私分，個人從中貪污1.3萬元；玩忽職守，不認真對全縣各類移民建設項目監督和驗收，致使由他審核的移民資金項目中有17個項目未實施，另有9個項目未按規定實施，造成國家移民項目資金損失104萬余元。宜黃縣人民法院以貪污罪、受賄罪、玩忽職守罪，數罪并罰，判處周電英有期徒刑二年零三個月。宜黃縣紀委、監察局給予周電英開除黨籍、開除公職處分。

此類案例不勝枚舉，湖南省湘西土家族苗族自治州花垣縣是一個國家級貧困縣。該縣坡耕地水土流失綜合治理工程朱朝項目，從項目招投標到項目建設到項目驗收，經過六層“拔毛”，項目資金落地僅三成，拔毛率竟高達68%，項目完成度不足23%。省、州、縣多個層級的干部涉案其中。湖南省紀委迅速牽頭成立聯合調查組，經過五個多月的工作，查清了該項目實施過程中存在的嚴重違紀違法問題，50余人被嚴厲問責，被套取的國家資金如數追回。

原本是扶貧惠農工程，卻成了某些人覬覦的“肥雁”。此前，在扶貧領域監督執紀問責工作電視電話會上，原中共中央政治局常委、中央紀委書記王岐山嚴厲要求嚴肅查處貪污挪用、截留私分，優親厚友、虛報冒領，雁過拔毛、強占掠奪問題，對膽敢向扶貧資金財物“動奶酪”的嚴懲不貸。

如何封堵涉農資金被挪用

涉農資金能否到位，事關群眾切身利益和政府公信力。有關專家表示：“從已經查處的涉農資金違規違紀違法案件來看，許多問題出在違反財經紀律上。目前，各地均已經采取措施，在省、市、縣層面有步驟推進專項整治行動，通過自查自糾摸清底數，如浙江省嘉興市南湖區相關部門對2013至2014年全部涉農專項6個大類中的457個專項進行了梳理，涉及資金總量126413萬元。還有的地方嚴查向涉農惠農資金“伸手”的案件，如寧夏回族自治區紀委近期聯合有關部門，開展查處套取、挪用、侵占涉農惠農資金案件專項行動。

張家口扶貧領域出現的問題，還暴露出相關監督、監管層層失守。市縣黨委、政府、紀委履職缺位，分管扶貧工作的副書記和副市長都沒有及時關注相關問題，市扶貧辦、住建局、財政局等有關部門對日常監管不夠重視。

另據了解，本應履行監督執紀問責責任的紀委，長期壓案不辦，甚至接受被審查人財物和宴請，在案件審核中避重就輕。

目前，河北省已責令張家口市委、市政府對全市扶貧領域存在的突出問題限期全面整改，深入開展扶貧領域腐敗和作風問題專項治理，嚴查失職瀆職行為，嚴懲違法違紀分子。

如何從體制機制上進一步改進和加強對涉農資金管理，建立資金安全有效使用的長效機制？這是許多人心中的問號，也是各有關部門一直在探索努力的方向。

此前，經國務院審定，國務院扶貧開發領導小組印發《關于改革財政專項扶貧資金管理機制的意見》，從資金分配機制、使用機制和監管機制等方面入手，推進改革。如安徽省已出臺實施意見，將項目審批權下放到縣里，并建立獎勵與監管機制，壓實市縣政府扶貧開發的主體責任。

“下一步，財政部將會同國務院扶貧辦等部門，進一步加強財政扶貧資金使用管理，推進財政扶貧資金精準化支持機制，督促地方認真抓好《改革意見》貫徹落實。”財政部有關負責同志表示。

2017年7月11日，農業部召開全國農業系統強農惠農資金使用突出問題專項整治工作總結視頻會議。農業部副部長余欣榮在會上強調，各級農業部門要認真貫徹習近平總書記在深度貧困地區脫貧攻堅座談會上的重要講話精神，全面總結專項整治工作經驗和成果，不斷完善政策運行機制和監管機制，強化監督執紀問責，加快建立強農惠農資金使用監督的長效機制，推動形成風清氣正的農村政策環境，堅決打贏脫貧攻堅戰，切實提高農民群眾的獲得感和滿足感。

此次專項整治，各級農業部門共檢查涉農項目50510個、涉及資金2992億元，受理群眾舉報638件，發現各類問題4227個、涉及資金86.5億元。目前，已處理1650人，其中行政處罰79人、組織處理249人、黨紀政紀處理1039人、移交司法機關處理293人。截至2017年6月底，問題整改率達到90%以上，制修訂管理制度1387項。

如何封堵涉農資金被挪用？多地相繼出臺指導意見，早在兩年前，貴州省政府新聞辦對外發布消息稱，貴州省優化財政涉農資金供給機制，統籌整合安排財政涉農資金，全省有50個貧困縣將納入統籌整合使用財政涉農資金試點。

根據國務院辦公廳印發《關于支持貧困縣開展統籌整合使用財政涉農資金試點的意見》，貴州出臺了《貴州省支持貧困縣開展統籌整合使用財政涉農資金試點工作方案》，決定加大工作力度，將50個國家扶貧開發工作重點縣全部納入試點范圍，按照“規劃引領、充分授權，以縣為主、權責對等，精準發力、注重實效，強化督導、規范運行”的原則，支持貧困縣開展統籌整合使用財政涉農資金試點工作。

作為貧困人口相對集中的四川省達州市，也多措并舉加強涉農資金監管。一是出臺《涉農資金整合績效考評暫行辦法》，明確績效考評的范圍、程序以及結果的運用等，切實做到安排到位、督促到位、落實到位；二是堅持資金來源渠道不變、資金用途不變、項目資金管理權限不變、項目實施主體不變、檢查驗收標準不變，加強事前、事中、事后全過程監督，防止擠占、截留、挪用，避免出現借整合涉農資金名義變相提高補助標準或挪用涉農資金的現象，確保資金使用安全；三是加強資金監管工作，按照“橫向到邊，縱向到底”、“邊使用、邊檢查、邊督促、邊糾正”的工作原則，細化檢查方案，落實監管責任，建立監督檢查常態化機制。

從源頭改革涉農資金供應結構

涉農資金方面的違紀違法問題多發生在縣、鄉、村三級，涉及領域幾乎涵蓋了涉農資金的各個方面，包括農業綜合開發、農村基礎設施建設、農機具購置補貼、種養殖業項目、扶貧項目等，涉及民政、林業、財政、水利、國土、環保、農機、科技等多個部門。違紀違法手段多樣，有的在對外承包過程中壓低價，收受賄賂；有的采取無中生有、以少報多的方式，虛報冒領補償款項；有的以他人或親友的名義，重復登記，騙取國家的征地補償款、財政補貼款；有的虛列支出，中飽私囊；有的以發獎金補貼、列支招待費的名義，侵吞私分公款等等。

近日，國務院印發《關于探索建立涉農資金統籌整合長效機制的意見》（下稱《意見》），部署推進涉農資金統籌整合工作，針對當前涉農資金多頭管理、交叉重復、使用分散等問題，優化頂層設計，完善政策措施，提高資金使用效益。

《意見》明確，2018年，實現農業發展領域行業內涉農專項轉移支付的統籌整合。到2019年，基本實現農業發展領域行業間涉農專項轉移支付和涉農基建投資的分類統籌整合。到2020年，構建形成農業發展領域權責匹配、相互協調、上下聯動、步調一致的涉農資金統籌整合長效機制，并根據農業領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革以及轉移支付制度改革，適時調整完善。《意見》要求，要加強管理制度體系建設，進一步下放審批權限，充實涉農資金項目庫，加強涉農資金監管，加大信息公開公示力度，通過改革完善涉農資金管理體制機制，促進提高涉農資金使用效益。

2017年12月21日，財政部、國家發展改革委有關負責人對《意見》相關問題進行了解讀。

據介紹，過去10多年來，各地區、各有關部門積極貫徹落實國家“三農”工作決策部署，持續加大農業農村投入力度，扎實推進農業現代化，全面深化農村改革，為農業農村發展取得歷史性成就，開創黨和國家事業新局面提供了有力支撐。

隨著資金投入的不斷增加，涉農資金管理中存在的條塊分割、交叉重復、上下權責不匹配等問題更為顯現，影響了涉農資金的使用效益和國家支農政策效果。近年來，財政部、國家發展改革委牽頭會同有關部門積極推進多個層級、多個平臺、多種模式的整合試點，取得積極成效，但仍未從根本上解決體制機制性束縛。

《意見》明確，到2020年，構建形成農業發展領域權責匹配、相互協調、上下聯動、步調一致的涉農資金統籌整合長效機制。兩部門有關負責人表示，《意見》作為當前和今后一個時期指導涉農資金統籌整合的綱領性文件，意義重大。兩部門有關負責人解釋，涉農資金通常是一個泛指的概念，涵蓋了政府對農業農村和農民的各項投入。考慮到涉農資金交叉重復、使用分散集中體現在支持農業發展的相關領域，按照堅持問題導向的原則，《意見》所指的涉農資金，限定為農業發展領域的涉農資金。

《意見》提出，要建立行業內資金整合與行業間資金統籌相互銜接配合的長效機制。

對此，兩部門有關負責人表示，按照預算法要求和中央對地方轉移支付管理的有關規定，專項轉移支付的設置和管理都是嚴格規范的，資金使用應按照管理辦法的規定做到專款專用，實現轉移支付設置的政策目標。如果不加限制地對各類涉農資金實施整合，打破管理制度的規定，既改變專項轉移支付設立的初衷，違背了預算嚴肅性的要求，也可能出現借整合之名挪用資金等問題。因此，《意見》提出按照分類施策的原則，對行業內涉農資金和行業間涉農資金采取不同的統籌整合路徑。

一方面，對行業內涉農資金，對相關涉農資金，實施“大專項+任務清單”管理模式，在預算編制環節設置大專項，將資金整合限制在大專項內部，打消部門對資金可能被用于其他方面的顧慮，增強部門宏觀指導能力。通過大專項內部任務清單的劃定，區分約束性任務和指導性任務，允許地方完成約束性任務后在大專項內部調劑使用資金，增強地方統籌整合能力。

另一方面，對行業間的涉農資金，按照穩中求進工作總基調，立足當前、著眼長遠、分步實施。從當前來看，主要是在預算執行環節加大統籌使用力度，充分發揮規劃的引領作用，加強性質相同、用途相近的涉農資金統籌使用，促進功能互補、用途銜接的涉農資金集中投入。