反壟斷法與產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)機制構(gòu)建探析

王沙力

[摘要]反壟斷和產(chǎn)業(yè)政策是政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟的兩種方式，由于該兩種調(diào)節(jié)方式在理論基礎(chǔ)及價值觀上存在沖突，因此導(dǎo)致在反壟斷及產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行過程中存在廣泛的沖突，文章對存在該現(xiàn)象的原因進行了論述，并且力圖探究在上述沖突之中構(gòu)建一種協(xié)調(diào)機制。

[關(guān)鍵詞]產(chǎn)業(yè)政策法；反壟斷法；協(xié)調(diào)機制

[DOI]1013939/jcnkizgsc201810176

1反壟斷法與產(chǎn)業(yè)政策的沖突

事物之間之所以需要協(xié)調(diào)一定是因為它們之間存在不和諧之處，因此，若要討論反壟斷法與產(chǎn)業(yè)政策之間的協(xié)調(diào)，首要的問題一定是先行探討它們之間的沖突。

產(chǎn)業(yè)政策是政府為了達到某種經(jīng)濟目的，主動對資源優(yōu)化配置，縮短市場配置資源的時間，促進國家經(jīng)濟超常規(guī)發(fā)展的一系列政策的總稱。其具體內(nèi)容包括各種稅收減免、財政補貼、關(guān)稅優(yōu)惠等各種具體的制度性內(nèi)容。

反壟斷法被稱為經(jīng)濟憲法，其功能在于限制壟斷，維護市場的自由競爭秩序。其立法目的為：保護市場競爭機制，保證市場可以通過競爭機制有效配置資源，為市場參與者創(chuàng)造一個能夠自由進入、退出的公平環(huán)境。

由于兩者的目的不同必然導(dǎo)致二者的沖突性。

11價值觀上的沖突

產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行者主要為政府，依托政府公權(quán)力的干預(yù)，其思想源流是凱恩斯主義經(jīng)濟思想，即通過政府干預(yù)經(jīng)濟，通過財政政策和貨幣政策實現(xiàn)充分就業(yè)、經(jīng)濟增長、抑制通貨膨脹。該種思想更進一步則可發(fā)展為政府直接透過其公權(quán)力在局部領(lǐng)域配置整合社會經(jīng)濟資源，從而打造優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，配合國家戰(zhàn)略。

反壟斷法則體現(xiàn)的是自由市場的思想，即充分相信市場，市場可以通過三大機制（供求機制、價格機制、競爭機制）實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，而反壟斷法需要保護的則是其中的競爭機制，反壟斷法體現(xiàn)的是經(jīng)濟自由主義的價值信仰。

干預(yù)和自由，其矛盾沖突顯而易見。

12馬歇爾沖突

馬歇爾沖突是由英國著名經(jīng)濟學(xué)家馬歇爾歸納總結(jié)，他認為自由競爭會使得市場主體優(yōu)勝劣汰，其結(jié)果一定會形成規(guī)模經(jīng)濟，提高資源配置的效率。但與此同時不可避免地又會形成一定程度的壟斷，提高行業(yè)門檻，削弱市場的競爭機制作用，降低整個市場配置資源的效率。尤其在經(jīng)濟全球化的背景下，各國都希望本國企業(yè)能夠提高國際競爭力，在世界市場分一杯羹。各國都會采取對特定產(chǎn)業(yè)的扶持政策，鼓勵收購兼并，推動產(chǎn)業(yè)的規(guī)模化和高級化以帶動經(jīng)濟的發(fā)展，而一國的產(chǎn)業(yè)政策很大程度就在于實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集中，形成壟斷，擴大國際競爭力。

基于上述邏輯產(chǎn)業(yè)政策的功能在于鼓勵集中，形成規(guī)模經(jīng)濟，最終實現(xiàn)資源配置的效率。而反壟斷法恰恰反對市場主體過于集中。兩者之間必然產(chǎn)生沖突。

13產(chǎn)業(yè)政策對反壟斷的抑制作用

在改革開放之后我們發(fā)現(xiàn)：與國際競爭對手相比，中國的各個產(chǎn)業(yè)分布過于分散，為了促進某些領(lǐng)域企業(yè)實現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)，我們需要擴大企業(yè)規(guī)模，并且將這種精神寄托于部分國有企業(yè)的發(fā)展上，依靠產(chǎn)業(yè)政策幫助國有企業(yè)擴大規(guī)模占領(lǐng)市場，使得中國市場最終涌現(xiàn)出不少的巨型國有企業(yè)，這些企業(yè)享受著產(chǎn)業(yè)政策帶來的紅利，在做大做強的同時利用其市場支配地位損害市場競爭環(huán)境。這種政府主導(dǎo)下的產(chǎn)業(yè)集中事實上破壞了一些既有的產(chǎn)業(yè)格局，壓制了有效競爭的市場環(huán)境。

14法律條文上的沖突

我國的反壟斷法，在條文之后往往會后綴“適用除外條款”，該種法律條文結(jié)構(gòu)，典型地體現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)政策的優(yōu)先性。由于國家產(chǎn)業(yè)意志壓倒了市場主體的競爭意志，我國的反壟斷法在維護市場競爭機制方面的功能收效甚微。

這種沖突，其結(jié)果往往是反壟斷法讓位于國家的產(chǎn)業(yè)政策，以體現(xiàn)政府意志的產(chǎn)業(yè)政策勝利而告終。產(chǎn)業(yè)政策的合理性得不到市場機制的檢驗，反而成為大型國企侵犯市場競爭意愿、地方政府干預(yù)市場運作、謀取自身利益的手段。

2產(chǎn)業(yè)政策與反壟斷法沖突之原因分析

21產(chǎn)生的基礎(chǔ)不同

所謂產(chǎn)業(yè)政策，在20世紀70年代被日本政府首次使用，其具體含義是通過政府配置資源實現(xiàn)對某些產(chǎn)業(yè)的支持，而產(chǎn)業(yè)政策的概念最早被提出是在1985年召開的“環(huán)太平洋區(qū)域經(jīng)濟成長及產(chǎn)業(yè)政策問題”的第十五屆太平洋貿(mào)易開發(fā)會議。此后產(chǎn)業(yè)政策被東亞發(fā)展中國家廣泛接納并使用。成為這些發(fā)展中國家干預(yù)經(jīng)濟、提高國民經(jīng)濟發(fā)展速度、增加國內(nèi)生產(chǎn)總值的工具。

反壟斷法則不然，最早的反壟斷法是1890年美國出臺的《謝爾曼法》，其中僅有八條法律規(guī)則，這部法律的功能主要是促進競爭，保證市場機制正常運轉(zhuǎn)。而19世紀末的美國，剛好由自由資本主義社會過渡到壟斷資本主義社會，出現(xiàn)了大量的企業(yè)寡頭。他們利用其壟斷優(yōu)勢地位攫取壟斷利潤，侵害廣大消費者、中小企業(yè)主、農(nóng)牧場主的利益。于是，市場的非壟斷力量亦聯(lián)合起來，形成一股政治力量，要求消除壟斷、恢復(fù)市場公平自由的競爭秩序，《謝爾曼法》正是該股政治力量努力爭取的產(chǎn)物。

22二者的理論基礎(chǔ)不同

產(chǎn)業(yè)政策法的理論依據(jù)是后發(fā)趕超的發(fā)展經(jīng)濟學(xué)理論以及凱恩斯主義的政府干預(yù)理論。20世紀五六十年代的日本為了快速實現(xiàn)工業(yè)化，趕超歐美發(fā)達資本主義國家，政府將其掌握的有限資源配置到重型工業(yè)、裝備制造業(yè)等政府所選擇的行業(yè)，并且直接吸納歐美的先進技術(shù)進行自我改造。以此為基礎(chǔ)學(xué)習(xí)西方先進管理經(jīng)驗，確保這些產(chǎn)業(yè)可以快速發(fā)展，在短時間內(nèi)實現(xiàn)國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整，使日本進入先進工業(yè)化國家行列，最終趕超歐美。此后，東亞國家如韓國亦吸收日本經(jīng)驗，短時間內(nèi)實現(xiàn)了國家的工業(yè)化和現(xiàn)代化。

而反壟斷法的理論基礎(chǔ)是自由市場理論及市場缺陷說，其中的重點是市場缺陷說中的市場障礙理論，即自由競爭的結(jié)果一定會有企業(yè)做大做強，并且形成其市場支配地位，這些廠商為了得到更高的壟斷利潤則會利用其市場支配地位產(chǎn)生危害市場競爭機制的行為，而自由市場理論認為只有在自由競爭的壓力環(huán)境中廠商才容易產(chǎn)生技術(shù)創(chuàng)新，而創(chuàng)新是經(jīng)濟得以持續(xù)健康發(fā)展的原動力。限制競爭的行為表面上看是危害了公平自由的市場環(huán)境，而實際上損害的是市場競爭個體的創(chuàng)新動能。這就是市場障礙，因此需要通過國家力量矯正市場障礙。而作為發(fā)達資本主義國家，創(chuàng)新能力是它們維系其在世界經(jīng)濟中的領(lǐng)先地位的基礎(chǔ)，因此這些國家更傾向于依靠反壟斷法保護市場競爭機制，鼓勵創(chuàng)新。

23二者的價值趨向不同

產(chǎn)業(yè)政策趨向于保護社會利益，通過政府調(diào)控資源率先發(fā)展部分產(chǎn)業(yè)，事實上是以犧牲另一部分市場經(jīng)營主體的利益為代價建立起符合國家經(jīng)濟戰(zhàn)略訴求的現(xiàn)代化工業(yè)體系。它追求的是社會整體利益，體現(xiàn)社會本位的價值觀。

市場經(jīng)濟的資源配置功能其實蘊含一個前提，即每一個市場參與者都具備無限的創(chuàng)新潛能與創(chuàng)新熱情，自由的市場競爭環(huán)境有助于將這種創(chuàng)新熱情和潛能轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實。因此，我們需要保護每個市場參與者的創(chuàng)新熱情和潛能。反壟斷法扮演的就是這樣一種角色，很明顯，這是一種個人本位。

產(chǎn)業(yè)政策追求社會利益，在一定程度上就會對市場參與者的個體利益進行限制，主要表現(xiàn)在限制市場參與者一定程度的行為和自由。那么在市場經(jīng)營活動中個體利益和社會整體利益出現(xiàn)沖突的情況在所難免，甚至?xí)霈F(xiàn)犧牲社會利益以滿足個體利益的情況。在該種情況下如何適用產(chǎn)業(yè)政策和國家的反壟斷法，就會出現(xiàn)矛盾，如何協(xié)調(diào)和處理該種矛盾就成為我們必須思考和面對的問題。

3競爭法與產(chǎn)業(yè)政策的融合與協(xié)調(diào)

31理念層次的組合

十九大報告對中國主要矛盾重新定性，即轉(zhuǎn)變?yōu)椋喝嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。生產(chǎn)已經(jīng)不再是個大問題，我國已經(jīng)進入到后工業(yè)化社會，在這樣的市場環(huán)境中已經(jīng)不再是生產(chǎn)的不足，而是社會創(chuàng)新力度不夠。社會矛盾的轉(zhuǎn)化使得我們應(yīng)該鼓勵創(chuàng)新，盡量締造有利于創(chuàng)新的社會和市場環(huán)境。有鑒于此，則應(yīng)該改弦易轍，把市場參與者的競爭意志放在更重要的位置上。具體內(nèi)涵有二：第一，政府的產(chǎn)業(yè)意志應(yīng)服務(wù)于社會競爭意志，即政府干預(yù)經(jīng)濟的行為不僅僅是為了實現(xiàn)其產(chǎn)業(yè)意志，而且還必須維護社會的競爭意志；共同為創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新服務(wù)，努力締造中國經(jīng)濟新的增長點。第二，市場參與者的競爭意愿要受個體競爭理性的約束，防止市場參與者為了增強競爭力而產(chǎn)生的外部性經(jīng)濟行為，譬如對自然環(huán)境、社會風(fēng)尚、公共安全等的破壞。這個時候，政府可以對市場競爭意志進行協(xié)調(diào)，譬如，政府的環(huán)保政策、食品安全衛(wèi)生政策即是一種對自由的干預(yù)和協(xié)調(diào)，這可以視為一種“元意志”凌駕于政府產(chǎn)業(yè)意志和個體競爭意愿之上，對產(chǎn)業(yè)政策和反壟斷法的實施進行協(xié)調(diào)。

32規(guī)范層次的組合

產(chǎn)業(yè)政策和反壟斷法可以在功能上組合，最終形成解決具體經(jīng)濟問題的理念，這些理念需要最終在立法、司法、執(zhí)法等法律實施環(huán)節(jié)貫徹。具體而言可以分為三個步驟。

第一，提高國內(nèi)市場化的程度，取消當(dāng)前的一些審批制度，改審批為監(jiān)管，譬如在金融市場中針對銀行業(yè)的審批、公司上市的審批等。

第二，進一步開放國內(nèi)市場，譬如勞動力市場以及資本市場，可以循序漸進地松動，開放，導(dǎo)入外部壓力，倒逼國內(nèi)市場主體主動應(yīng)對國際化的市場競爭。從而進行體制機制的改造。

第三，有步驟地打破國內(nèi)由于行政力量帶來的市場壟斷，進一步刺激國有企業(yè)的活力，譬如可以對國內(nèi)的國有企業(yè)進一步地深化股份制改造、多元化改造，或者進行分拆，循序漸進推進國企改革。

33引入例外制度和決策前協(xié)商制度

例外制度和決策前協(xié)商制度可以從宏觀上解決產(chǎn)業(yè)政策和反壟斷法之間的沖突，將矛盾化解在立法前和具體的實施前。

所謂例外制度具體又可區(qū)分為適用除外和豁免，適用除外是事前即不適用規(guī)則，豁免則是指在事后通過特殊機制確定不適用規(guī)則，適用除外主要針對某些特定的行業(yè)或產(chǎn)業(yè)，譬如軍工、航空航天等，由于其特殊性或者政治經(jīng)濟等方面的原因而不予使用反壟斷法，豁免制度則是指某些行業(yè)雖然屬于反壟斷法調(diào)整的范圍，但由于某些原因或事由而由反壟斷實施機構(gòu)進行特殊豁免，不予處罰。

決策前協(xié)商則是指在產(chǎn)業(yè)政策出臺或者實施之前現(xiàn)將該政策與反壟斷實施機構(gòu)進行協(xié)商，并得出結(jié)論，之后再根據(jù)該結(jié)論公布該產(chǎn)業(yè)政策及其實施細則，從而避免兩者在管轄上的沖突，將該沖突在事前化解，或者事前先行確定某種沖突解決機制。該種制度最早出現(xiàn)在日本、韓國、法國等行政主導(dǎo)型的國家，這些國家都習(xí)慣于通過政府干預(yù)經(jīng)濟，從而實現(xiàn)國家產(chǎn)業(yè)政策，為了避免高強度的干預(yù)減損反壟斷法的效力，因此設(shè)計出決策前協(xié)商制度。

通過建立例外制度和決策前協(xié)商制度，可以將產(chǎn)業(yè)政策法與反壟斷法的沖突，消滅在萌芽階段。

4結(jié)論

反壟斷法的主旨在于保護市場競爭機制，并且兼有規(guī)范市場經(jīng)濟秩序和維護競爭環(huán)境的功能。產(chǎn)業(yè)政策從發(fā)展經(jīng)濟學(xué)的角度看來源于后發(fā)趕超理論，該理論主張通過國家力量整合資源、克服市場缺陷、加速實現(xiàn)一國的工業(yè)化和現(xiàn)代化，從具體實踐來看也取得了巨大成果。20世紀80年代以來，我國作為發(fā)展中國家，非常明確地在利用各種產(chǎn)業(yè)政策調(diào)配資源、加速國家的工業(yè)化，締造了中國制造的奇跡。但同時對市場公平競爭的環(huán)境造成了諸多消極影響。最典型的莫過于市場過度集中，以及各種行政性壟斷。而2007年8月30日，我國頒布了《反壟斷法》，其中諸多的理念和制度均和產(chǎn)業(yè)政策發(fā)生沖突，不可否認，產(chǎn)業(yè)政策在中國發(fā)展的初期發(fā)揮了巨大作用。但在中國已經(jīng)完成工業(yè)化進入新經(jīng)濟時代，制度建設(shè)的重點應(yīng)當(dāng)落實到發(fā)揮市場競爭機制，締造有利于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的市場環(huán)境上來。改變過往行政手段代替市場規(guī)律的做法。我們應(yīng)該清晰認識到?jīng)Q定市場參與者命運的是其真正具備的核心競爭力，具體而言是其創(chuàng)新能力，而絕不是其所掌控的政府資源。反壟斷法與產(chǎn)業(yè)政策相比定位上應(yīng)作為基礎(chǔ)性法律存在，隨著中國的逐漸強大，社會矛盾的改變，在維護市場競爭秩序上的功能應(yīng)該逐漸突出，而政府的產(chǎn)業(yè)政策作為一種宏觀調(diào)控的手段僅僅是對反壟斷法起輔助和補充的作用。二者共同促進國民經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。同時，應(yīng)當(dāng)在操作層面確定例外制度和決策前協(xié)商機制，使反壟斷法和產(chǎn)業(yè)政策盡量避免沖突，讓二者協(xié)調(diào)發(fā)揮各自的積極作用，共同締造新時期我國健康自由的市場環(huán)境和競爭秩序。

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