“五查兩預警”提升辦案質效的實踐與思考

孫保平

關鍵詞：案件管理 “五查兩預警”工作法 檢察權運行機制

黨的十八大以來，鄧州市人民檢察院黨組經深入調研論證，決定將“五查兩預警”工作法正式全面運用于案件管理工作中，并將其理念和措施靈活運用于全國檢察機關統一業務應用系統中。實踐證明，“五查兩預警”工作法在案件管理機制改革中發揮了重要作用，成效顯著。

一、“五查兩預警”的實踐探索

（一）堅持“五查”推進，打造全程化監督模式

1.堅持受案預查，抓細源頭監管。受理是案件進入檢察環節的第一道關口，一旦出現問題或瑕疵，將直接影響到案件后續處理。以前，由于受案把關不嚴，部分瑕疵案件流入檢察環節，或者該進入的未進入檢察環節，影響了司法公信力。為從源頭加強監管，案管人員從犯罪嫌疑人到案情況、證據表現形式、贓款贓物移交、辦案時限、強制措施等方面，對受理的案件統一登記、統一管理、統一“預查”，形成是否受理的意見，報部門負責人審核。一旦發現不規范問題，及時督促有關部門糾正。2014年，鄧州市人民檢察院與鄧州市公安局全面推行電子卷宗共享機制，即鄧州市公安局向鄧州市人民檢察院移送刑事案件卷宗時，隨案移送電子卷宗，案管部門嚴格審查，不但節約了司法資源，而且提高了質量效率。

2.堅持分案審查，抓好陽光輪案。以前，業務部門負責人大多根據辦案難易程度與干警業務素質分案，部分群眾產生了誤解。實行“五查兩預警”工作法后，案管部門將業務部門人員排列編號，作為接收案件的順序。案管部門收案后，嚴格審查案件。若屬于一般案件，案管部門實行輪流分案，即按照訴訟文書標號從小到大排列，分別輪流派發給相應序號的辦案人員。若屬于疑難案件、上級領導關注及社會敏感度高的案件，則實行人工分案，經部門負責人及主管領導簽批，確定由辦案經驗更豐富、業務素質更高的主辦檢察官承辦，做到“陽光分配，公平輪派，科學靈活，嚴格監督”。這不但使每位承辦人都有機會接觸到不同類型案件，不斷提高自身綜合素質，而且避免了“人情案”、“關系案”、“金錢案”，強化了內部的剛性監督。

3.堅持辦案巡查，抓深過程監控。將“五查兩預警”工作法的理念和工作措施自覺運用于全國檢察機關統一業務應用系統中，對未從初始階段納入網上運行的案件，一律不審批、不討論、檢委會不研究、上級院不考核;凡因思想不重視、責任不落實、應用不達標而嚴重影響工作的，嚴肅追究相關領導和具體辦案人員的責任，一律取消部門和個人當年評先資格，確保全員、全面、全程、規范使用系統，其經驗做法被南陽市院轉發。這樣，從統一受理登記案件開始，案管部門就通過信息化手段全程巡查各環節，可隨時查詢、統計、分析、監控，利于開展集中統一的動態管理，實現對檢察業務的同步監督，發現問題后能夠及時提出，既簡化程序，又提高了質量效率。

4.堅持結案核查，抓實“出口”管理。業務部門辦結案件后，將案件移交案管部門，由專管員重點核實辦結的案件是否按辦案流程辦理，案件事實認定、法律適用是否正確，有無漏罪漏犯錯捕錯訴;有無該立不立、該受不受、該抗不抗的現象，監督辦案人員是否存在違法違紀問題等。對審查核實無異議的案件，案管部門開具法律文書，送達辦案部門。案管部門對主辦檢察官違規違紀違法行為，發出《查糾通知書》或《檢察建議書》，責成其立即糾正、限期整改。如案管部門對一起案件結案審核時，發現被告人指控犯罪情節有誤，及時監督業務部門糾正，提高了法律監督的精準度。

5.堅持評案考查，抓牢質量控制。以前，質量考評存在走過場、流形式的情況，一些程序性、法律文書等問題時有發生，造成年底考評或上級院檢查時顯得被動。實行“五查兩預警”工作法后，案管部門主動擔當規范司法行為引領者的責任，明確規定全院案件均在評查范圍，其中“四不一撤”案件、自偵案件、上級領導督辦和關注的案件等六類案件為重點評查案件。針對實體審查、程序審查、法律文書質量、法律效果、風險預警、辦案效果等考核項目，將案件質量等級劃分為三級五等，明確精品案、錯案評定標準。對精品案件、優秀法律文書，獎勵相應部門，記入干警執法檔案，并以院名義通報表彰，給予物質獎勵，還作為干警季度考評、年度考核和晉級晉職的重要依據之一。嚴厲追究瑕疵案件和違法案件的責任，對認定事實和適用法律方面存在的錯誤設定相應標準，視不同情況給予全院通報批評、扣發績效考核獎、紀律處分等，構成犯罪者移送司法部門依法處理。案件質量由主辦檢察官負責，實行責任終身追究制，本部門的案件質量檢驗員、院案件質量評查員對所評查的案件負連帶責任。案管、人事、紀檢監察三部門聯合對已辦結案件，定期評出質量等級，予以考核、通報，提升了辦案數量、質量、效率、效果、安全相統一的業績觀。

（二）健全“兩預警”機制，夯實科學化管理基礎

1.堅持全程評估，抓準風險預警。堅持把風險評估預警作為執法辦案必經程序，納入績效考核和質量評查中，堅持“逐案評估、全程評估、案案化解”，由案管部門負責組織協調和督促檢查。承辦人在辦案過程中，根據案情、當事人及其近親屬等相關人員的言行舉止和以往訴訟行為表現等情況，對可能存在風險的案件予以風險評估，初步評定風險等級，形成風險評估意見，填寫《執法辦案風險評估登記表》，提交本部門負責人審核，較大風險和重大風險案件還呈報分管副檢察長、檢察長審查。對評定為重大、較大和一般風險的案件，承辦人和承辦部門及時制定《執法辦案風險評估預警工作預案》，送達案管、控申、宣傳部門備案，加強輿情監測應對，共同做好釋法說理、心理疏導、協調聯絡、司法救助、教育穩控等風險防范工作，促進矛盾化解。對未開展風險評估預警工作，或在工作中搞形式主義、弄虛作假、嚴重不負責任的，予以通報批評;導致不穩定事件發生、造成不良后果的，從嚴倒查相關人員及其領導的責任。該機制倒逼執法辦案規范化，防止執法不公、執法不廉、違法辦案等問題發生，促進了社會和諧穩定，提高了執法公信力。

2.堅持嚴格督導，抓緊期限預警。為加強對案件辦案期限的監督，防止超期辦案，全院成立一個案管督導組，由主管檢察長、案管部門負責人、案管專管員等5人組成。實行三級預警機制，一級預警為手機短信預警，二級預警為面對面或電話預警，三級預警為書面預警。對經預警后仍未在法定期限內結案的，案管督導組可啟動嚴格督查機制，召集業務部門承辦人及其領導召開聯席會議，督促業務部門查找原因、整改查糾，防止辦案超期、羈押超限、久拖不決等違紀違法行為。

（三）實現“三個轉變”，提升規范化執法水平

1.提升了辦案質效，實現內部控制“精細化”。案管部門擔當起檢察業務管理者的責任，通過統一受理、統一登記、統一移送案件等，加強對辦案流程的實時、動態管理，適時采取口頭提示、發出案件流程監控通知書、向檢察長報告等形式予以提示和糾正，不折不扣地執行上級院關于對執法辦案中六種違規、違法情形加強監督的規定，及時發現和解決辦案中的各種苗頭性、傾向性和潛在性問題，切實防止嚴重違反辦案程序行為的發生，提高了辦案質量和效率。案管部門統一分案到承辦人，減少了人為干擾，避免了司法人員聯手操控案件，起到“防火墻”作用。通過流程掌控每個部門、每個承辦人的辦案情況，隨時為檢察長和檢委會提供綜合動態，增強了辦案人員的責任意識、質量意識。通過預警催辦，增強了承辦人的效率意識，杜絕了超期辦案、超期羈押發生。

2.強化了法律監督，助推執法辦案“標準化”。案管部門引進現代管理理念，建立案件標準、管理標準和工作標準，定期印發通報，使業務部門和干警符合法律、日常行為符合紀律，事事處處以標準來衡量自己。制定重大、較大和一般風險的標準，做好風險評估預警、防范及矛盾化解，強化了執法規范化建設，消除了涉檢信訪隱患，促進了社會和諧穩定。如劉某故意傷害案（輕傷）中，雙方當事人矛盾激烈，案管部門受案時評定風險為“一級”，及時與偵監、公訴部門溝通，做好信訪預警，督促兩部門指定業務能力強的承辦人員辦理，切實化解矛盾，做到案結事了。依托科技信息化手段，將辦案程序在系統上規范，將司法辦案制度要求細化到每個節點、固化于軟件之中，將原有紙面文件轉化為“流水線作業”，促進人工監督與技術監控有機結合，實施全程監督，初步實現了法律監督的實效性、標準化。通過權責的規范設置，明確主辦檢察官、分管檢察長及檢委會的職責，明晰工作界限，嚴格落實辦案責任制，同步監督辦案環節，及時督促糾正違規違法行為，提升了執法辦案規范化水平，為主任檢察官制度改革積累了初步經驗。

3.發揮了參謀服務作用，促進檢察官建設“專業化”。案管部門擔當起檢察業務決策參謀者的責任，通過全程監督，積極探索分析業務中的問題、薄弱環節及其原因，提出有效對策，為檢察業務管理提供參謀，為領導決策提供服務。如運用偵結率、起訴人數和有罪判決人數等反映訴訟進度，運用實刑判決率、不起訴、撤案、法院判無罪等體現案件質量，每季度、每半年向院黨組、各業務部門下發業務態勢分析報告，綜合分析研判問題，有針對地提出解決辦法，將沉睡在統計報表中的“死數據”通過圖表、文字、具體案例等形式綜合再現，轉變成領導決策、指導業務的有效資源，不斷推進檢察業務效能。同時，鄧州市人民檢察院將辦案質量評查、質量監督與檢察官個人考評掛鉤，實現了執法辦案與檢察官考評有機結合，增強了檢察官質量意識、績效意識，助推了檢察官“專業化”建設，實現了執法辦案與隊伍建設同頻共振。

二、“五查兩預警”實踐中存在的問題及改進

（一）存在的問題

案件管理機制改革是一場革命性變革，不可能一蹴而就。一方面，一些干警尤其是部門負責人思想認識、執法辦案習慣、規范意識和作風，不能適應新形勢需要，對“五查兩預警”工作法特別是深化案件管理機制改革工作學習不深入，認識不到位，對職能定位、改革方向不清晰，對業務監督管理職能不重視，對服務參謀職能發揮不夠，沒有常規化、規范化的規劃及措施，造成部分工作進展緩慢，尚未達到預期效果，與上級院要求和實際工作需要存在一定差距。另一方面，“五查兩預警”工作法與統一系統銜接不深入，開發運用深度不夠，影響了服務領導決策的質量，導致部分干警對系統充分發揮作用信心不足。

（二）問題改進

1.不斷深化干警對案件管理機制改革的認識。案件管理機制改革是一場深刻的革命，核心是根據檢察權運行規律和現代管理規律，進一步優化檢察機關的管理職能配置，通過對所辦案件的統一集中管理，實現檢察權運行規范化、管理科學化、監督制度化，加快建設權責明確、協作緊密、制約有力、運行高效的檢察業務管理體系，持續提升檢察工作科學發展水平。要立足案管工作職能，發揮業務管理的龍頭作用、規范司法的統籌作用、內部監督的主體作用、檢務公開的推進作用、科學決策的參謀作用，深刻認識“五查兩預警”工作法的重大意義，理順案件受理、辦理、管理關系，確立程序控制、有效控制、適度控制的管理思想和管理原則，堅定不移把案件管理機制改革推向深入。

2.要強化監管凝合力。案件管理是一項綜合性業務，具有基礎性、全局性、戰略性特點，涉及各個部門。要正確處理好案件管理與案件辦理的關系，加強溝通協調，共同提高檢察機關管理科學化水平。案管部門要敢于堅持原則，一旦發現違法違規現象，堅決依法監督糾正。各業務部門要自覺接受案件管理部門監管，對案管部門發現的問題和提出的意見建議，分析原因、認真研究、切實整改，及時向案管部門反饋，爭取把不規范的執法行為消滅在萌芽狀態，以程序公正實現對實體的公正效果。其他部門要搞好支持配合，做好保障工作。案管部門是檢察機關對外辦理案件業務、宣傳檢察工作、展示司法作風形象的“窗口”，統一業務應用系統上線運行和監管涉案款物、統籌司法規范化建設等實體監管職能開展后，案件管理工作人員要著力增強履職能力，加強紀律作風建設，承擔起各項工作責任，把案件管理工作不斷推向深入。

3.要應用軟件促監督。信息技術為提高執法監督管理水平、完善檢察權運行機制提供了有力手段。要將“五查兩預警”工作法的做法和理念融入到全國檢察機關統一業務應用系統實踐中，嚴格實行網上流轉、網上審批、網上監督、網上考評，堅決杜絕網上網下“兩張皮”、雙軌制，確保全員實行、全面覆蓋、全程同步，全面推進檢察信息化、執法規范化、管理科學化，提高執法辦案的質量和效率，加強對執法辦案的實時、動態、全程監管，讓檢察業務考評促進檢察工作科學發展。

4.要勇于評查保質量。案件質量是檢察工作的生命線。建立管督聯合機制，案管、紀檢監察、檢務督察等部門要不定期對案件質量開展專題督查，發現問題立即限期整改，提高執法辦案水平。將案件質量評查納入案件管理日常工作，根據人員力量和業務工作實際，堅持案管部門自行開展與聯合業務部門開展相結合，上級院評查與下級院自查相結合，靈活采取定期評查、專項評查、隨機評查和重點評查等方式，完善評查機制，形成評查合力。要更加重視結果運用，將案件質量評查與業務考評、執法規范化建設、業務指導、隊伍建設等工作有機結合起來，把案件評查過程轉化為促進整體辦案質量提高的過程，轉化為加強執法管理的過程;加強對案件質量評查和業務考評結果的綜合分析，從中發現和總結規律性、普遍性、苗頭性問題，提出改進措施，增強質量監管實際效果;健全評查結果運用機制，把案件質量評查結果與部門、個人的榮譽、獎懲掛鉤，做到激勵與懲處相結合，充分發揮案件質量評查問題導向作用和考核評價激勵引導作用的整體效能。

5.要注重考評樹導向。執法辦案考評是衡量和檢驗檢察權運行效果的重要載體。要健全業務考評體系，把“五查兩預警”工作法運用情況作為年終考核的一項重要指標，努力做到案件監管全方位、全覆蓋。要適時改進調整業務考評機制，認真研究梳理現有考核指標，取消不合理指標，科學設置、合理區分達標性、競爭性考評項目，完善考評激勵機制。要改進檢察業務數據統計機制，確保數據真實、準確、完整、及時，下大氣力防止和糾正數據造假，嚴肅處理弄虛作假。積極探索執法考評與隊伍管理相結合的有效形式，逐步推行把考核情況錄入執法檔案，作為檢察人員評先評優、晉職晉級的重要依據。對由于案管工作不力發生錯案和不當執法情形的個人和部門，要嚴肅追究責任。

6.要深化完善育品牌。案件管理是促進嚴格規范執法的重要手段，案管工作自身首先要做到規范開展。要嚴格按照黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，把案管工作置于整個司法體制改革和檢察改革大局中同步謀劃、同步推進，更加重視整合檢察業務管理職能，不斷規范流程管理、程序監控、質量監督、業務考評等機制，繼續深化完善“五查兩預警”工作法，確保嚴格依程序、依規范、依制度推進，盡早打造成品牌。鄧州案件管理工作起步較早，積累了豐富經驗。要繼續發揮優勢，在監督管理機制上大膽嘗試、勇于創新，爭取形成獨特優勢，打造令人矚目的工作亮點和創新品牌。

三、結語

完善檢察權運行機制關系到檢察職權的規范有序運行，黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會給予明確要求。推進案件管理機制改革，是檢察體制改革的重要一部分，形勢緊迫，責任重大，使命光榮。“五查兩預警”工作法是鄧州市人民檢察院完善檢察權運行機制中探索出來的一個全新方法、一項有效機制，發展前景廣闊，大有可為。因此，要繼續把案件管理工作作為“龍頭”來抓，開拓創新，與時俱進，務求實效，在完善拓展“五查兩預警”工作法中全面推進案管機制改革，為完善檢察權運行機制提供強力保障，有效推動檢察工作科學發展，為司法體制改革作出新的更大貢獻。