淺談公益訴訟新常態下檢察機關的新作為

李云

關鍵詞：公益訴訟 法律監督 司法改革

近年來，全國檢察機關圍繞中央決策部署，針對人民群眾反映強烈、社會高度關注的國家利益和社會公共利益等方面的問題，積極穩妥開展了試點工作。

一、檢察機關提起公益訴訟試點的特點

檢察機關提起公益訴訟是一項全新的檢察業務工作，沒有先例可以借鑒。但是，試點地區檢察機關立足中央改革精神和人大授權范圍，上下同心協力，大膽探索實踐，初步形成了檢察機關提起公益訴訟的初級模式。

（一）組建團隊

對從事此項試點工作的業務人員有更高更新的要求。首先，從政治素質來看，對國家利益和社會公共利益的維護需要較高的政治站位。其次，從知識層面來看，公益訴訟既涉及民事行政的傳統業務，又涉及行政執法的專業知識。而且，從工作能力來看，公益訴訟業務的復雜性和復合型特點，不僅要求業務人員有民事、行政檢察業務的辦案能力，而且要有職務犯罪偵查案件的調查取證、案件突破能力，還要有出庭應訴的抗辯能力。綜觀檢察機關現有人員結構，同時具備上述能力的復合型人才少之又少，因此，試點地區檢察院一般都通過組建辦案團隊的方式補齊人才的短板。在組建辦案團隊過程中，有的是面向全院，有的還面向了檢察系統進行抽調和借調。

（二）嚴格范圍

損害國家利益和社會公共利益的范圍是非常寬泛的，涉及領域眾多。在提起公益訴訟案件的適用范圍上，《全國人民代表大會常務委員會關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》做出了明確規定，只授權試點地區檢察機關以生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓、食品藥品安全等案件作為開展公益訴訟的重點領域。從全國的試點實踐來看，檢察機關提起公益訴訟的重心放在了生態環境和資源保護領域，已經判決的案例比較集中指向了土壤污染、水污染、固廢物污染、重金屬污染、危險廢物和危險化學品污染、森林資源、土地資源、礦產資源等亟須重點整治的問題[1]。

（三）前置程序

根據《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》，檢察機關提起行政公益訴訟前，應當先行向相關行政機關提出檢察建議，督促其糾正違法行為或者依法履行職責。行政機關應當在收到檢察建議書后一個月內依法辦理，并將辦理情況及時書面回復檢察院。如果經過訴前程序，行政機關拒不糾正違法行為或者不履行法定職責，致使國家利益和社會公共利益仍然處于受侵害狀態的，檢察院才可以提起行政公益訴訟。那么，對于民事公益訴訟，提起訴訟的主體是法律規定的機關和社會公益組織，因此，檢察機關在提起民事公益訴訟之前，應當先依法督促法律規定的機關提起民事公益訴訟或者建議轄區內符合法律規定條件的有關組織提起民事公益訴訟。如果有關組織提出需要人民檢察院支持起訴的，可以依照相關法律規定支持其提起民事公益訴訟。如果經過訴前程序，法律規定的機關和有關組織沒有提起民事公益訴訟，或者沒有適格主體提起訴訟，社會公共利益仍然處于受侵害狀態的，人民檢察院才可以提起民事公益訴訟。

（四）規范庭審

在試點地區，檢察機關和人民法院充分溝通協調，探索性就庭審程序達成了一致意見。一是規范了法庭設置。檢察機關提起公益訴訟時，公益訴訟人是代表國家出庭維護公共利益[2]，因此在席牌擺放、出庭履職等方面與普通行政訴訟進行了區別，在試點地區庭審的審判庭，檢察機關出庭席大都是擺放公益訴訟人的席卡以示區別。二是規范了出庭人員。試點地區公益訴訟第一案的出庭人員組成原則上都包括了法院院長、檢察院檢察長和行政機關的法定代表人。對于后續案件一般也由分管副職出庭。三是規范了庭審程序。檢察機關提起的公益訴訟一律適用普通程序審理是試點地區普遍采用的審判程序，行政公益訴訟均沒有適用調解程序，當庭宣判也被試點地區人民法院普遍采用。四是規范了法庭旁聽。檢察機關提起公益訴訟除行政機關組織單位人員旁聽外，試點地區法院一般都邀請了人大代表、政協委員參與旁聽，檢察機關也邀請了人民監督員參與旁聽。

（五）擴大影響

檢察機關提起公益訴訟試點，就案件數量而言并不可觀，一般基層檢察院起訴到法院判決的案件在三件左右。但是，檢察機關提起公益訴訟的影響力更多體現在對國家利益和社會公益維護的“破冰”之舉上。長期以來，我國的公益維護體系相對薄弱。由于部分訴訟主體缺乏提起民事公益訴訟的動機和能力，而行政機關違法行使職權或者不作為造成國家利益和社會公共利益受損害又缺乏適格的行政公益訴訟主體，大量國家利益和社會公共利益受到侵害的狀況得不到及時的司法糾正。檢察機關提起公益訴訟制度的建立，補齊了現行公益維護體系的短板，使得公益保護具有了司法保障這一最后屏障，暢通了維護公益的渠道，約束了行政相對人的權能，最大限度地維護了國家利益和社會公共利益。

二、檢察機關提起公益訴訟試點的瓶頸

（一）聚賢難

檢察機關面臨很大的人才困難，引人難、留人難一直困擾著各級檢察機關。在檢察機關業務人才普遍緊缺的前提下，公益訴訟人才的缺乏在試點期間尤為明顯。從試點地區的人員狀況來看，有四個方面要引起檢察機關的足夠重視：一是試點地區沒有增加公益訴訟的專門編制，使公務員招錄時因缺編不能及時補充人員;二是現有人員專業素能不能適應公益訴訟新形勢新任務的要求，檢察機關現有人員大多沒有認真系統地學習民事、行政法律方面的專業知識;三是員額制推行后，民事行政員額檢察官占比很低，民事行政檢察輔助人員也同樣短缺;四是缺乏吸引人才、留住人才的政策保障，檢察系統相對封閉的人才成長空間使優秀大學生不愿來，已經招錄的大學生留不住成為常態。

（二）支持難

民事公益訴訟可以調解結案，而行政公益訴訟能否調解學界有爭議。但是，在試點地區，行政公益訴訟是不能調解、和解結案的，因此，行政公益訴訟雙方一旦走向法庭只有勝訴和敗訴之分。檢察機關提起公益訴訟，從表面看是行政機關是被告，但實質牽扯了上級主管部門以及當地黨委政府的威信和聲譽，有的案件還會波及國有企業、骨干企業的核心利益?？v觀試點地區兩年行政公益訴訟案件，絕大多數案件都是發生在基層，被告多數也是基層的行政機關，基層的行政機關必然牽扯兩個層面的利益，一個層面是行政機關的上級主管部門，上級主管部門出于維護系統自身形象的目的，都會利用一切手段化解被訴風險;另一個層面就是當地的黨委政府，隨著近年來行政追責力度的加大，各級黨委政府及其工作部門對作為公益訴訟被告人的身份都會感到壓力巨大，自然會把這種壓力轉嫁給檢察機關。在行政機關對其自身的部門法律規定、程序等遠勝于公益訴訟人的知識水平的前提下，出庭人員稍有不慎很可能陷于被動局面。

（三）成案難

從試點地區辦案實踐來看，導致案件數量不多的原因集中體現在三個方面：第一個方面是授權的案件范圍過于狹窄。全國人大常委會僅授權最高人民檢察院在生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓、食品藥品安全等領域開展提起公益訴訟試點[3]。而且，最高人民檢察院的提起公益訴訟試點方案和試點工作實施辦法又進一步將行政公益訴訟的范圍限定在生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓三個領域[4]。行政公益訴訟的案件范圍過窄，在一定程度上限制了行政公益訴訟功能的發揮;第二個方面是線索發現及轉化機制不暢。檢察機關無論是試點期間規定，還是修改后的《行政訴訟法》的法條均強調公益訴訟的線索要在 “履行職責中”發現。按照最高人民檢察院對“履行職責”的界定“人民檢察院履行職責包括履行職務犯罪偵查、批準或者決定逮捕、審查起訴、控告檢察、訴訟監督等職責”。從而人為將群眾舉報、紀委移送、社會各界監督等有效途徑排除在外;第三個方面是檢察機關提起公益訴訟前置程序的設定。檢察機關提起公益訴訟必須先履行督促的前置程序，一般行政機關對檢察建議提出的建議都會及時整改，最后能夠起訴到法院的案件會大大減少。

（四）鑒定難

在試點過程中，因無法取得鑒定結論而不能提起公益訴訟的案件占比較大。究其原因：一是缺乏權威的第三方鑒定機構。對于試點地區公益訴訟的范圍專業性都非常強，許多鑒定機構都由有可能被訴的行政機關設置，無法獨立公正的做出鑒定，有的雖有鑒定機構，但是沒有配套的鑒定人員或鑒定設施，無法做出科學的鑒定結論;有的根本就沒有配套的鑒定機構，從而無法做出鑒定結論;二是沒有據以做出鑒定的國家標準。對于公益訴訟所涉及的危害后果，除行政機關有一些部門條例有所涉及外，國家沒有專門的指導標準，有些顯而易見的損害后果卻無法做出科學的鑒定結論;三是鑒定費用昂貴。由于鑒定機構少、鑒定人員缺乏、鑒定程序繁瑣，鑒定本身耗費較多，公益訴訟案件鑒定費、損害評估費支出較大。對于沒有單項預算的檢察機關和人民法院都存在支出困難。

（五）執行難

從媒體已經發布的信息來看，試點地區已經判決的案件都未對案件的執行進行表述，其實，公益訴訟案件的判決同樣面臨執行問題。以林業部門敗訴的案件為例，一般的判決都有“確認林業部門未履職或未全面履職違法，繼續履行職責，承擔修復費用等”，而這類案件往往是林業部門多次處罰效果不明顯，或者根本無法徹底處理的案件。在行政執法權利仍然有限的情況下，法院判決后，行政機關其實仍然無法全面履行判決內容。至于生態修復等相關費用，地方財政部門沒有相關的預算，敗訴的行政機關也不可能自籌解決，判決的強制力只能停留在判決書上。

三、檢察機關提起公益訴訟常態的突破

（一）執法理念要提升

檢察機關要把公益訴訟作為檢察機關的一項重要法律監督職能來對待，作為檢察機關的一項主要職能。最后，檢察機關要從勇擔當的高度充分認識檢察機關提起公益訴訟的重大意義?！睹袷略V訟法》《行政訴訟法》就檢察機關提起公益訴訟同步進行修改，使得公益訴訟的類別由原來的單一民事公益訴訟發展為民事和行政兩大公益訴訟，其對國家利益和社會公共利益保護的范圍進一步擴大。同時，賦予檢察機關提起公益訴訟的權利，也是對公益訴訟主體的進一步擴大。

（二）業務保障要加強

一要專設機構。監察體制改革后，檢察機關的編制配備和機構設置已經發生變化，檢察機關應該及時完成頂層設計，在各級院層層設立專門的公益訴訟機構。二要配強力量。適應公益訴訟的業務需要，各級院應該面向全院選拔會調查、懂民行、善公訴的公益訴訟人才充實到公益訴訟部門。三要實戰練兵。公益訴訟是檢察機關一項全新的檢察業務，也是檢察工作因監察體制改革職能削減后新的增長點，公益訴訟工作只能加強，不能削弱。四要引進人才。在檢察系統內部，通過招錄一批、選拔一批、培養一批、鍛煉一批、儲備一批，切實形成公益訴訟辦案的專業化骨干團隊。

（三）法律規定要完善

隨著《民事訴訟法》《行政訴訟法》的修改，檢察機關提起公益訴訟已經從試點走向現實。一要賦予檢察機關國家公益訴訟人的憲法地位[5]。在公益訴訟中，檢察機關與作為被告的行政機關不是民事訴訟或行政訴訟的原告和被告，檢察機關是代表國家行使的“公權力”，因此，那種在試點中把檢察機關與被告居于同等地位，甚至以傳票、繳納訴訟費等程序和環節約束公益訴訟人的行為必須予以糾正。二要擴大檢察機關公益訴訟的范圍。從公益訴訟的制度設計層面應該是讓所有損害國家利益和社會公共利益的行為得到制止和追究。三要樹立檢察機關公益訴訟的權威。試點中，對公益訴訟結果的應用非常有限，作為被告的行政機關很少有因為公益訴訟的敗訴而承擔后果。檢察機關提起公益訴訟均設置了前置程序，行政機關如果積極作為或正確履職，是不可能進入訴訟程序的。那么一旦進入訴訟程序，行政機關應該承擔敗訴的后果。對于行政機關的敗訴，其法定代表人、直接責任人必須受到黨紀和政紀的處理，紀檢監察機關應該以“不作為、慢作為、亂作為”進行追責[6]。四要規范檢察機關公益訴訟的舉證責任。對于公益訴訟案件，行政機關比檢察機關具有更專業的知識和更強大的社會資源，對于舉證責任的分配，應該參照行政訴訟，適用“舉證責任倒置”原則。五要確立專家陪審制度。在公益訴訟庭審中，人民法院聘請該領域權威的公益訴訟專家陪審員參與訴訟程序非常重要。六要設立公益訴訟基金。無論是行政公益訴訟還是民事公益訴訟都涉及到鑒定費、評估費等相關費用支出，公益訴訟案件的特殊性決定費用的支出和承擔是動態的，因此，除在地方各級財政增加公益訴訟支出預算外，應專設公益訴訟基金。

（四）案件辦理要規范

一要擺正監督和支持的關系。在保護公益這個核心問題上，檢察機關提起公益訴訟與行政機關的行政執法其目的具有一致性。二要強化上下和內外的協同。三要突出對象和類型的重點。在案件辦理時，各級檢察院要緊密結合當地發展計劃、城市規劃和經濟發展的總體布局，立足嚴重損害公益的違法行為，加大監督力度，對涉及重要職能部門、重點單位企業或者影響范圍廣泛的案件，要敢于動真碰硬，聚焦民生民利，辦理一批群眾反映強烈、社會影響較大的案件，彰顯公益訴訟的社會價值，以滿足人民群眾的新期待。四要注重審前和庭審的效果。在公益訴訟訴前程序結束后，檢察機關要將重心轉到審前準備。對擬提起公益訴訟的案件，公益訴訟人要認真分析研判，做好調查取證工作，正確運用檢察機關調查核實權來收集取證，確保事實清楚、證據充分、程序合法。

注釋：

[1]參見徐卉：《探索檢察機關提起公益訴訟的中國模式》，載《學習時報》，2017年2月22日。

[2]參見李東、劉德華、郭廣宇：《四川省檢察院全國率先提出設立公益訴訟人制度》，載《成都商報》，2004年12月14日。

[3]參見李萬祥：《檢察機關提起公益訴訟制度全面實施 跑出保護綠水青山“加速度”》，載《經濟日報》，2017年11月30日。

[4]參見徐日丹、賈陽：《最高檢下發人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》，載《檢察日報》，2016年1月7日。

[5]參見黃旭東：《“公益訴訟人”身份更能體現檢察機關的訴訟地位》，載《民主與法制時報》，2017年7月21日。

[6]參見張斌、張俊青：《對不作為慢作為亂作為說“不”》，載《湖南日報》，2017年11月27日。