從稅收法定主義看我國稅收立法之不足

摘 要 稅收，是一個國家的發(fā)展之本。一個國家想要發(fā)展，就不能離開財政的大力支持。只有一個國家保持了財政的平衡，才能有充足的資金發(fā)展軍備、保證人們生活的正常進行。而現(xiàn)代社會，稅收法定主義已經(jīng)成為稅法的基本原則。無論是哪一個國家，基本上都會采用稅收法定原則，我國也不例外。但是現(xiàn)在，我國現(xiàn)行的稅法之中卻存在著很多問題，不能與稅收法定原則相適應。對我國稅收也有著十分不利的影響。

關鍵詞 稅收法定主義 稅收立法 不足之處

作者簡介：黃曉峰，深圳廣播電視大學龍崗分校，講師。

中圖分類號：D922.2 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.249

一、前言

目前，雖然我國把稅收法定原則作為稅法第一原則，但是在我國的稅法之中，卻并沒能完全體現(xiàn)這一原則。其實稅收法定原則起源于英國，當時的英國國王已經(jīng)意識到公民權(quán)利的覺醒，當時的王權(quán)已經(jīng)受到很大程度上的制約。所以在1215年的《大憲章》中，國王同意了稅收法定原則。在這之后，法國、美國等國家都相繼用憲法將稅收法定原則固定下來。等到了現(xiàn)代社會，稅收法定原則已經(jīng)成為最重要的一項原則。其基本含義是，納稅雙方的權(quán)利義務、稅收的基本要素等均由法律規(guī)定。沒有法律的明確規(guī)定，任何個人和集體不能采取任何形式強制納稅。尤其是進入二十一世紀以來，隨著國家經(jīng)濟的不斷發(fā)展，稅收滲透到人們生活的方方面面。可以說，只要是還在工作的人，就都會參與到納稅之中。而稅金也被以類似養(yǎng)老保險等形式反饋給公民個人。但是，在我國的稅收立法之中存在著很大的不足，對于公民的生活和國家的發(fā)展也產(chǎn)生了很多不利的影響。

二、我國稅收立法之中存在的不足

（一）由國家制定的立法寥寥無幾

稅收法定原則，就是指有關稅收的各方面規(guī)定需要進行立法。但是現(xiàn)在，我國有全國人大常委會和其他專門的立法機關制定的有關稅收的法律寥寥無幾，反而有很多行政規(guī)章和規(guī)范性文件。稅法法定的存在，就是害怕因為個人的私欲而造成亂收稅的情況。而專門的立法機關有著很多學者、專家，能在最大程度上代表人們的利益。可是目前，我國由全國人民代表大會制定的法律只有兩部，分別是《中華人民共和國個人所得稅法》和《中華人民共和國外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅法》。人大是我國的基本法律制定機構(gòu)，但是目前，卻只有這兩部和稅有關的法律是由人大制定的。而經(jīng)全國人民代表大會常務委員會制定通過的有關稅的法律則只有《中華人民共和國稅收征收管理法》。除此之外，就是由國務院制定的行政法規(guī)和規(guī)范性文件。這其中包含了稅種的開征和停征等基礎性的規(guī)定。而財政部和國家稅務總局制定的與稅法相關的文件更是數(shù)不勝數(shù)。而到了省一級的機關，與稅有關的規(guī)范性文件更是不勝枚舉。很多時候，還會出現(xiàn)朝令夕改的情況，讓稅收在省一級機關變成了“創(chuàng)收”的工具。這也直接導致了我國目前稅法效力過低的情況。稅收是關系國家民生的大事。但是在很多省級單位，稅收卻好像變成了玩具。法律的權(quán)威性，需要國家各界的共同維護。只有法律有權(quán)威，才能讓人們樂于遵守和實施。但是目前，我國的稅法卻是大部分由行政機關作為立法機關的，這種立法方式與全國人民代表大會及其常委會立法有著本質(zhì)的區(qū)別。目前的稅收立法，沒有國家的強制力作為保障，也得不到其他國家機關的配合。所以在稅收的實施和遵守方面也大打折扣。另外，就是行政機關立法的隨機性太大。很多時候，換一個官員出臺一項與稅相關的規(guī)范性文件。部分省份的稅收規(guī)范性文件滿天飛，相互之間還有所矛盾。不能讓納稅人信服。

（二）稅法的立法過于粗糙，言語不明

我國的主要稅法因為立法的年代過于久遠，雖然經(jīng)過了數(shù)次修改，但本身仍然存在過于粗糙，言語不明的情況。比如個人所得稅法。這部法律在1980年被制定，1993年和1999年經(jīng)過兩次修改。但是從1999年至今已經(jīng)過去了18年，我國的經(jīng)濟在這18年間經(jīng)過了飛速的發(fā)展。可以說，現(xiàn)在個人所得稅占得比重已經(jīng)遠超于過去，而且還有不斷擴大的趨勢。但是我國有關個人所得稅的法律卻沒能跟上經(jīng)濟發(fā)展的速度。近年來，征收個人所得稅的難度越來越大，其也是偷稅漏稅最嚴重的一個稅種。究其原因，就是個人所得稅的立法過于粗糙。這部法律一共只有14條，僅僅1500多字。首先，個人所得稅本身就是我國的大稅種，這么簡單的規(guī)定根本不能適應當今社會的需要。其次，個人所得稅中制定了大量的兜底條款，但這些條款的解釋權(quán)卻給了行政機關。這在很大程度上時我國的個人所得稅法基本上形同虛設。比如財政部和國家稅務總局，以《中華人民共和國個人所得稅法》為基礎，制定的有關這方面的規(guī)范性文件就不下十幾萬字。這直接導致了我國目前“稅收依解釋”的問題嚴重。同時我國的法律制定中授權(quán)現(xiàn)象也十分嚴重。這也導致了各地的規(guī)定各不相同，使得我國的稅法沒有統(tǒng)一的規(guī)定，也破壞了稅法的嚴肅性。

（三）稅收中追溯執(zhí)行的現(xiàn)象嚴重

我國的稅收實行的是分稅制管理體系。縱向看來，我國采取的是垂直管轄，也就是從國家稅務總局開始，往下依次是省級稅務機關、市級稅務機關、縣級稅務機關。而從橫向來看，稅務機關從省級開始，就分為國家和地方兩大系統(tǒng)。國務院在最開始實行分稅制的時候，是為了方便管理。但是在實際操作之中，因為稅收的主要執(zhí)行機關是縣級及以下的稅務機關，所以形成了一種“補丁式收稅法”。我國的稅務機關從中央開始，一共五級。所以盡管有時國家稅務總局制定了一項規(guī)范性文件，但是實際的執(zhí)行機關并不清楚。有時可能已經(jīng)過了幾個月，實際執(zhí)行機關才能收到這項規(guī)范性文件。這就在很大程度上造成了追溯執(zhí)行的問題嚴重。比如一項規(guī)范性文件，可能出臺的日期是10月15日，但是卻寫明要求在10月1日開始執(zhí)行。而等這項規(guī)定到了具體執(zhí)行部門，可能已經(jīng)是第二年的1月。這種追溯執(zhí)行不僅加重了納稅人的負擔，也使我國稅收的權(quán)威性受到了極大地沖擊。如果有關稅收的法律文件都是這么反復無常，那么怎么讓納稅人信服呢？所以說，追溯執(zhí)行問題不符合我國的稅收法定原則中規(guī)定的必須對納稅人有力的要求，其本身嚴重違反了稅收法定原則。

三、讓稅收法定原則在我國得到貫徹的方法

（一）在基本法中確定稅收法定原則

在我國的憲法中，并沒有明確對稅收法定原則進行規(guī)定。但是在其他發(fā)達國家，稅收法定原則都是被寫入憲法之中的基本原則。所以，我國需要在基本法中確立稅收法定原則。對我國稅收的基本問題進行規(guī)定。這樣，才能從根本上為我國的稅收法定打好基礎。同時，應該對稅法的制定做出明確的規(guī)定。即使給予省級單位制定規(guī)范性文件的權(quán)利，也必須對這項權(quán)利加以制約。不能同之前一樣，給予省級機關過大的權(quán)利。這樣才能防止以稅收創(chuàng)收的情況出現(xiàn)。另外，可以對已有的稅法進行改廢。對有關稅收的規(guī)范性文件進行刪減，這樣才能防止規(guī)范性文件相互之間的沖突。

（二）將部分稅法規(guī)范性文件上升為法律

其實，在我國浩如煙海的稅收規(guī)范性文件之間，其實不乏一些規(guī)定細致，又便于實施的規(guī)范性文件。只是因為這些規(guī)范性文件和其他文件混雜在一起，法律上的效力又是相同的，所以讓人們?nèi)罕娪X得只要是規(guī)范性文件，就都是不好的。所以在實際操作之中，完全可以將這些規(guī)范性文件通過立法程序上升為法律。因為這些規(guī)范性文件已經(jīng)實施了很多年，基礎比較好，而且經(jīng)過反復地適用，也已經(jīng)暴露出了弊端。所以完全可以通過立法程序，將在實際運用中效果不錯的規(guī)范性文件制定為法律。但在指定時要注意，在草擬法律的時候可以結(jié)合實際生活中的弊端加以改進，及時糾正不對的地方。還有就是在通過的時候，必須采用法律規(guī)定的形式，包括公示程序等都不能少，這樣才能讓人們?nèi)罕娦欧Ｗ詈螅褪潜仨毴∠@些規(guī)范性文件中有關授權(quán)的條目，不然在上升為法律之后，其他機關又可以根據(jù)這些授權(quán)條款進行新一輪的規(guī)范性文件的制定。這樣，將部分好的稅法規(guī)范性文件上升為法律就失去了原本的意義。

（三）提高立法的能力

我國的稅法之中，在立法本身還存在很多的不足。因此，需要提高立法的能力，做到精細立法，言語清晰。

第一，需要提高立法的透明度。在我國過去的立法中，基本都沒有人們?nèi)罕姷膮⑴c。但很多人的心里，就是忽然有一天國家就出臺了一項有關稅收的規(guī)定。但是稅收關系國家民生，與其有關的立法也必須要公開、透明。為了實現(xiàn)這一點，可以在立法討論的時候，開通網(wǎng)上郵箱，讓納稅人們各抒己見。同時，要讓立法過程直面公眾。在一些重大問題上設立聽證制度，讓人們?nèi)罕妳⑴c到立法之中。

第二，組織專家進行論證。稅收的立法和其他的立法不同，稅收本身的專門性比較強，所以更應該有專家學者的參與。保持立法的可操作性和邏輯上的周嚴。同時，還要保證不同時期的立法文件不能有所沖突。保證立法和我國的整體法律環(huán)境相適應。這就要求在立法剛開始的時候，讓具有專門知識的專家學者參與其中，讓他們對立法草案加以論證，以保證法律草案是真的適合我國的社會環(huán)境的。

（四）取消稅務機關的立法權(quán)和解釋權(quán)

在我國，之所以出現(xiàn)了稅收立法上如此嚴重的不足，就是因為我國的稅務機關制定了過多的規(guī)范性文件，以及出臺了過多的有關稅法的解釋。稅務機關本身是執(zhí)行稅收法律規(guī)范的執(zhí)行機關，是執(zhí)行者。但是在我國現(xiàn)有的稅法體系中，讓執(zhí)行者同時變成了立法者，這就會導致權(quán)利的膨脹。很多省級機關，一出現(xiàn)財政危機就出臺新的稅收政策，通過調(diào)整稅收來調(diào)整財務。但是，稅收應當維持在一個合適的比例內(nèi)，這有這樣，才能在維持國家正常運轉(zhuǎn)的同時保護納稅人的利益。而現(xiàn)有稅務機關立法權(quán)，極有可能出現(xiàn)損害納稅人利益的情況。所以，應當取消稅務機關的立法權(quán)，而是讓其專心從事執(zhí)行工作。同時，也應當取消稅務機關的解釋權(quán)，這樣，才能防止稅務機關從稅收基本法出發(fā)，隨心所欲的進行有利于自己的解釋。避免稅務機關因為自己監(jiān)督自己而造成對納稅人的損害，同時貫徹落實稅收法定主義。

四、總結(jié)

總而言之，稅收作為我國財政的基礎，依法納稅是我國的發(fā)展趨勢。而我國目前這種混亂的稅收立法現(xiàn)象也必須得到根治。從本質(zhì)上來說，雖然我國目前的稅法與稅收法定原則有著一定的差距。但畢竟已經(jīng)有了多年的經(jīng)驗，我國接下來的稅法立法也并不像想象中的那么艱難。可以說，在目前我國已有的規(guī)范性文件進行適當?shù)母膹U，就可以得出一套合適的，能夠與稅收法定原則相適應的稅法體系。

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