農村土地承包經(jīng)營權流轉制度歷史沿革與啟示

2018-04-18 09:19:04李斌斌劉曉平

法制與社會 2018年6期

李斌斌　劉曉平

摘要土地作為人類最重要的生活資源，土地權利隨社會發(fā)展不斷變革和流轉，農村土地權利變革，應在符合社會生產(chǎn)力發(fā)展的同時，充分適應民情進而造福人民群眾。本文簡析了農村土地承包經(jīng)營權流轉制度歷史沿革以及其帶給我們的啟示。

關鍵詞農村土地承包經(jīng)營權歷史沿革流轉

基金項目：國家社會科學基金項目：“西部大中城市土地權利流轉研究”，項目編號：12XFX023、陜西省軟科學項目：陜西省農村土地權利流轉制度研究，項目編號：2016krm061。

作者簡介：李斌斌，西安工程大學人文社會科學學院；劉曉平，西安工程大學人文社會科學學院，副教授。

中圖分類號：D922.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.255

土地是人類生存的空間載體、是人類生產(chǎn)生活的重要資源、是與人類發(fā)展最息息相關的物質基礎。土地是一種自然資源和社會財富，體現(xiàn)出極高的經(jīng)濟價值和一定的商品屬性。因此在開發(fā)過程中就產(chǎn)生了一系列的財產(chǎn)權利，《土地管理法》規(guī)定：“城市市區(qū)的土地屬于國家所有，農村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有。”

農村土地是農民生產(chǎn)、生活的空間載體，是農民增收致富的核心資產(chǎn)，農村土地問題始終被黨中央放在穩(wěn)定和發(fā)展的關鍵位置。十一屆三中全會后，家庭經(jīng)營承包責任制確立，農村土地承包經(jīng)營權流轉制度在這一時期經(jīng)歷了從萌芽到發(fā)展再到逐步完善的階段。

一、1949-1978年期間的土地權利流轉：土地改革、農業(yè)合作和人民公社

（一）土地改革時期：（1949-1952年）：土地農民所有，自主經(jīng)營

新中國成立初期的土地改革運動，結束了封建土地所有制，農民擁有了土地所有權，土地屬于農民所有，有權自由經(jīng)營，買賣和出租。《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》和《中華人民共和國土地改革法》（1950年），確立了集所有權、經(jīng)營權、收益權、處置權于一體的農民土地所有制。此階段政策允許農村土地流轉。

（二）農業(yè)合作化時期（1952-1956年）：土地農民所有，通過走農業(yè)合作化道路，互助經(jīng)營

1952年土地改革完成后，面對即將展開的社會主義改造，開始了合作化道路，土地依然歸農民所有，通過初級、高級互助組，打破了家庭經(jīng)營的界限，通過互助經(jīng)營，優(yōu)化了資源配置，提高了生產(chǎn)效率。農民將土地等生產(chǎn)資料并入互助組，按勞動和土地等生產(chǎn)資料分配收入。土地所有權歸農戶，土地使用權屬于合作社。

（三）人民公社時期（1956-1977年）土地屬于農民集體，通過人民公社等組織形式統(tǒng)一經(jīng)營

1956年頒布的《高級農業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，標志著農村土地私人所有向集體所有轉變。這一時期，土地的權屬（所有權、經(jīng)營權、使用權等）在公社、生產(chǎn)隊和生產(chǎn)小組之間反復調整。到了人民公社化時期，土地屬于農民集體，統(tǒng)一經(jīng)營。農民不再擁有對生產(chǎn)資料排他性使用權、收益權和處置權，存在嚴重的平均主義，缺乏激勵機制和約束機制。《農村人民公社工作條例修正草案》第21條規(guī)定“生產(chǎn)隊所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等，一律不能出租或者買賣”。人民公社時期土地權利流轉完全被禁止。

二、1978-2013年期間的承包經(jīng)營權流轉：萌芽、發(fā)展與完善階段

（一）萌芽階段（1978-1993年）

1978年開始在全國農村開始推行農村聯(lián)產(chǎn)承包與統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制，實現(xiàn)了農村集體土地所有權與經(jīng)營權的分離，收益權與處置權的分割，這是我國農村土地承包經(jīng)營權的第一次流轉。1984年中央1號文件提出：土地承包期延長到15年，并首次允許了農村土地有限度流轉，鼓勵土地逐步向種田能手集中。該通知可以說是農村土地承包經(jīng)營權流轉的政策基礎。1987年《中共中央把農村改革引向深入的通知》要求：“土地轉包時，集體或新承包戶應給予相應補償”。縱觀這一時期，各種政策允許調整農村土地承包經(jīng)營權關系，承包經(jīng)營權流轉制度處于萌芽階段。

（二）農村土地承包經(jīng)營權流轉發(fā)展階段（1993-2001年）

1993年中央11號文件提出延長土地承包期限，同時“允許農戶之間承包的土地可以以承包、轉讓、入股等方式流轉”，農村土地承包經(jīng)營權流轉制度日趨完善；1998年十五屆三中全會《關于農業(yè)和農村工作若干重大問題的決定》中提到：“土地使用權的流轉，要堅持自愿、有償?shù)脑瓌t依法進行，不得以任何理由強制農戶轉讓”；《中共中央、國務院關于做好1999年農業(yè)和農村工作的意見》明確要求“要對承包合同，土地承包費的提取和使用、機動地以及土地流轉等，要健全制度，實行規(guī)范管理”。承包經(jīng)營權流轉得到進一步發(fā)展。

（三）農村土地承包經(jīng)營權流轉完善階段（2001-2013年）

2001年中央18號文件首次提出“承包地使用權流轉”的概念和農村土地流轉政策，明確了農戶承包地使用權流轉的前提，將農地政策系統(tǒng)化。

2003年實施的《農村土地承包法》從法律層面體現(xiàn)農村土地流轉政策：“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權，可以依法采取轉包、出租、互換或者其他方式流轉。” 2013年底召開的中央農村工作會議提出：“順應農民保留土地承包權、流轉土地經(jīng)營權的意愿，把農民土地承包經(jīng)營權分為土地承包權和經(jīng)營權，實現(xiàn)兩權分置并行”。保持承包關系穩(wěn)定，在承包權不變的情況下，經(jīng)營權流轉制度基本形成。

三、農村土地權利流轉制度的歷史啟示

以史為鑒，可知興替。通過對農村土地權利制度和承包經(jīng)營權流轉政策法規(guī)的梳理，不難發(fā)現(xiàn)，符合農村社會生產(chǎn)力發(fā)展的土地政策，不但能夠確保農民的主體地位，更能激發(fā)農民的生產(chǎn)積極性。

土地改革時期土地所有權歸農民所有，農民生產(chǎn)積極性高，取得了較好的政策績效。農業(yè)合作化時期農民擁有土地的所有權，互助經(jīng)營也有利于生產(chǎn)經(jīng)營。

人民公社化時期，土地屬于農民集體，統(tǒng)一經(jīng)營的模式使土地產(chǎn)權公有化程度提高，產(chǎn)權主體模糊，人民公社作為行政性組織的特性使其不具備土地產(chǎn)權主體資格，農民作為人民公社一員，其內化在集體的土地產(chǎn)權份額不能夠得到合理體現(xiàn)，造成土地責權利關系的嚴重不對等，調動不起農民的生產(chǎn)積極性。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制，賦予了農戶生產(chǎn)自主權，極大的推動了農業(yè)社會的發(fā)展，隨著農業(yè)現(xiàn)代化程度的提高，因其規(guī)模小、現(xiàn)代化耕作技術難以推進等弊端也日益凸顯。這一時期工業(yè)化飛速發(fā)展，城鄉(xiāng)收入差距逐漸拉開，農民進城務工者越來越多，大量農地被荒置。土地承包經(jīng)營權的流轉成了實現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，農村經(jīng)濟規(guī)模、集約和專業(yè)化發(fā)展的重要舉措。

（一）農村土地權利制度改革要切實保護農民權益

農村土地作為重要的生產(chǎn)資料，農民作為農村土地社會財富的創(chuàng)造者，對土地的基本權利必須得到保障。法律制度的完善是農民土地權益保護的根本，制度的問題只有通過制度才能解決，制度為每一個參與社會經(jīng)濟活動的利益主體制定了一系列的行為規(guī)則，在規(guī)則約束的范圍內激勵每一個利益主體進行追求利益最大化的經(jīng)濟活動。

土地制度直接影響土地這一稀缺資源的配置以及土地產(chǎn)權的收益。要維護農民對土地的權益就必須要有符合農民利益的農村土地權利制度作保障。

（二）農村土地承包經(jīng)營權流轉有利于發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)

由于城鄉(xiāng)收入進一步擴大，大量農村勞動力選擇進城務工，鄉(xiāng)村人口數(shù)和鄉(xiāng)村從業(yè)人員數(shù)急劇下降。

2013年鄉(xiāng)村人口數(shù)為97261.71萬人，2016年較少到58972.6萬人，鄉(xiāng)村從業(yè)人員數(shù)2013年到2016年從54012.8萬人下降到了36175萬人。同時以家庭為單位的分散的土地不能被高效利用，撂荒現(xiàn)象十分嚴重，分散經(jīng)營的小生產(chǎn)與大市場的矛盾也日趨加劇，規(guī)模化經(jīng)營有利于現(xiàn)代農業(yè)技術的推廣，促進現(xiàn)代農業(yè)的發(fā)展。承包經(jīng)營權的有序流轉，能夠優(yōu)化土地資源配置，加快規(guī)模化、集約化的進程。

（三）建立農村社會保障體系，完善失地農民保障制度

從社會保障的法律含義和基本人權分析，每一位包括農民在內的中國公民都享受憲法規(guī)定的獲得物質幫助的社會保障權。隨著社會的發(fā)展進步，土地在單一的生存保障功能之外又具有了發(fā)展保障功能，土地也再次成為農村社會保障體系的核心。土地承包經(jīng)營權的流轉使農民失去了最基本的保障，這就需要有社會保障體系為土地權利流轉做支撐，否則很難推進土地集約化規(guī)模發(fā)展。完善失地農民保障制度，建立健全社會保障體系就顯得尤為重要。

（四）完善農業(yè)社會化服務體系，規(guī)范農村土地流轉

完善農業(yè)社會化服務體系，首先要建立健全土地流轉市場，加快培育市場化流轉機制。其次要加強政府服務意識，規(guī)范農村土地流轉。

目前農村土地流轉比較混亂，土地流轉過程中糾紛較多，缺乏專門的管理機構，應適時成立相應管理機構，加強農村土地流轉的規(guī)范化管理和專業(yè)性服務。