東莞市社區居家養老服務調查研究：現狀、問題和對策

雷雨 方燁

摘 要 加快建立和完善社會養老服務體系，是積極應對人口老齡化的一劑“良藥”。居家養老服務因為符合國情成為我國居家養老的主要方式。對東莞市居家養老服務項目實施現狀進行調查，充分了解當前東莞市居家養老項目中存在的問題，本文通過定量分析提出切實可行的意見和建議，為東莞市乃至廣東省老年服務體系的發展做出有益的思考。

關鍵詞 東莞市 社區 居家養老 服務 調查研究

基金項目：東莞職業技術學院政校行企項目“厚街鎮工業旅游發展專項資金財政支出績效評價”（政201620）。

作者簡介：雷雨，東莞職業技術學院講師，研究方向：經濟法學、政府績效評價管理；方燁，東莞職業技術學院講師，研究方向：法理學、經濟法學。

中圖分類號：D668 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.315

一、選題背景

人口老齡化日益嚴峻的今天，養老問題成為政府和社會亟待解決的熱點問題。黨的十九大報告指出新時代應然之事是解決“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”，對于老年人來說，他們期盼有更好更可靠的社會保障。加快建立和完善社會養老服務體系，是積極應對人口老齡化、滿足人民群眾“老有所養”、“老有所依”需求的一劑“良藥”。社區居家養老服務因為符合國情成為我國居民養老的主要方式。

據統計，2016年東莞老齡化率已達16.28%，東莞市老齡人口呈現規模總量大、增長速度快、老齡化程度深、老齡人口分布不均等特點。目前東莞市養老功能尚存在諸如家庭養老功能弱化，機構養老容納能力有限等許多不足，未能滿足全部老年人的需求。2006 年 8 月，東莞市按照“試點先行、逐步推進”的原則，在莞城北隅社區和石龍中山東社區率先啟動社區居家養老服務試點。2010年，又出臺了《東莞市居家養老服務實施方案（試行）》（東府辦〔2010〕72號），針對具有東莞戶籍、年滿60周歲以上（含60周歲）且符合居家養老服務方案的老人，可在戶籍所在地或常住地按不同條件享受無償、低償、有償等居家養老服務。截至2016年底，全市33個鎮街已經有594個社區（村）開展了居家養老服務，覆蓋率達到了100%，全市享受居家養老服務老人達到19381人，形成了由社工機構運營和社區自主運營兩種模式。居家養老工作的快速發展，在提升老年人生活水平的同時也促進了農村大齡富余勞動力就業。

本次調研以學院政府績效評價中心開展的《2014-2016年度東莞市居家養老服務實施經費績效評價》項目為基礎，通過對東莞市實施社區居家養老服務的現狀調研，針對性提出改善我市居家養老服務的對策和建議，為東莞市乃至廣東省老年服務體系的發展做出有益的思考。

二、調查對象、調查方法和調查工具

（一）問卷調查法

在查閱相關政策文件、文獻資料的基礎上，自行設計了《東莞市居家養老服務服務對象調查問卷》作為調查工具，以東莞市33個鎮街已經開展了居家養老服務的594個社區（村）接受居家養老服務的老年人作為調查對象，結合問卷調查數據分析社區老人的服務需求、意愿及所接受的居家養老服務的實際情況。

（二）個案研究法

對實施居家養老服務成熟的社區及試點社區居家養老服務狀況進行個案調查分析，結合部分鎮街的社區居家養老服務中心的管理人員、社工、護工進行的個別訪談，了解社區居家養老的開展現狀、供給主體、運行方式等，分析其存在的主要問題，為探索創新的服務模式提供決策依據。

（三）統計分析法

主要采用描述性分析的分析方法，對調查問卷的結果進行分析。

三、東莞市社區居家養老服務現狀及存在的問題

（一）服務對象界定標準不夠明確合理，部分鎮街審核不嚴

1.服務對象界定及篩選標準不夠明確合理

首先，現行的東莞市居家養老服務實施方案對低償服務對象的界定條件為“年滿80周歲的獨居或僅與殘疾子女生活的老人”，主要以年齡和獨居進行劃定，未考慮到老人的生活自理程度和家庭經濟狀況，不夠合理。實際上有些老人年滿80周歲但身體硬朗、行動麻利，完全可以自理，或者老人家庭經濟狀況較好，可以自己請護工或保姆照料，對政府提供的居家養老服務需求程度相對較低。但有些老人雖然未滿80周歲但行動不便，生活部分或完全不能自理，且家庭經濟狀況不好自己請不起護工或保姆照料的，更需要接受居家養老服務。其次，在服務對象的篩選標準上不夠明確。實施方案對“生活不能自理或部分不能自理”以及“獨居”的概念缺少清晰明確的說明，也缺少相應的評估指引，導致各鎮街對有關概念理解不一。如在“獨居”的認定上部分鎮街較嚴格，而部分鎮街相對寬松。

2.部分鎮街對服務對象審核不嚴，政策實施公平性不足

調研發現，部分鎮街將審核資料上未達到年齡要求的老人列入服務對象，將居住狀態是“與老伴同住”、“與他人同住”的作為“獨居”列入服務對象；還有的鎮有老人評估報告結論是“生活基本能自理”，審批表上選的類型卻是“分散供養的生活不能自理或部分不能自理的‘三無老人”。

（二）未有效開展專業需求評估與分析，難以把握實際服務需求

目前，各鎮街都是由社工或村委會民政干部通過入戶訪談的方式對老人進行服務需求評估，評估項目有社會交際生活能力、日常生活活動能力、健康狀況與疾病處理，老人自述服務項目等。由于沒有專業醫療人員進行健康狀況和生活自理能力的需求評估，這種簡單詢問的方式主觀性較強，不能夠科學合理地評估和掌握老人的服務需求。

（三）居家養老服務內容不夠全面，時間未達標，專業性不足

1.服務內容不夠全面，服務時間未達標

調研發現目前我市居家養老服務仍以家政服務為主，較少地提供生活照料、醫療康復、心理咨詢等其他服務，自主運營的社區提供的服務內容基本為家政服務，護工工作主要是打掃衛生，社工機構運營的社區相對服務內容多一些，但也存在未按合同約定提供服務的現象，如部分鎮街社工機構未按合同約定提供身體健康和心理健康服務。如圖1所示：

其次，實際服務時間未達標。部分鎮街服務記錄顯示，服務時間不符合政策要求，如有的鎮實際無償和低償服務時間大約為24-28小時/月和16-18小時/月，未達到政策要求的無償30小時/月和低償20小時/月。調查結果顯示，有34.94%老人反映護工每次服務時間在半個小時至1小時；有10.84 %老人反映護工一般打掃半個小時就離開。如圖2所示：

2.護工專業素質不高，接受培訓較少，服務專業性不強

護工普遍反映沒有接受定期的培訓，醫療護理、康復保健等專業培訓更少。多數護工都沒有養老護理員、家政服務員等專業資格證書，持證上崗率偏低，經統計，2014-2016年全市平均護工持證上崗率僅為15.5%，如表1所示。護工整體專業素質不高，很難提供康復護理、醫療保健、居家安全和精神慰藉等專業化的服務。

（四）居家養老服務工作缺乏有效監管

首先，居家養老服務合同未明確服務標準、監管職責和流程。自主運營的社區與每位接受服務的老人及護工簽訂的服務協議書沒有明確約定每位老人接受的服務內容、服務時間和具體考核標準；部分社工機構與鎮街社會事務辦訂立的居家養老服務合同雖然對服務內容、服務要求和考核管理等有所約定，卻沒有約定具體量化的服務標準和規范及考核、監管的具體工作流程。其次，對護工服務的監管有待進一步規范。部分自主運營的社區對護工服務的日常監管無具體記錄，僅有護工簽到表，且未記錄服務時間或服務內容，沒有檢查人員簽名，有的甚至沒有護工本人的簽名。

四、完善東莞市社區居家養老服務的對策及建議

（一）確立科學的服務對象界定標準

服務對象的界定標準應當根據老人的失能程度（生活自理能力）和經濟困難程度兩個方面進行綜合界定。對全失能且其家庭經濟相對困難的老年人提供無償服務。制定對失能程度及經濟困難的界定指引，避免各鎮（街）對同種情況審核尺度不一致。對老人失能程度的評估應由專業社會工作者上門探訪，專業康復師評估失能程度，可引進身體狀況測評系統對老人的失能狀況做出科學評測。對老人經濟困難程度的判斷需要建立老年人經濟狀況調查制度，可以依托目前低保家庭經濟收入核對信息系統，在此基礎上加以完善，作為提供無償、低償或有償服務的依據之一。

參考廈門居家養老服務對象標準，結合東莞實際，建議調整居家養老服務對象范圍，可考慮無償服務對象為60周歲以上的低保老人、分散供養的“三無”老人、農村“五保老人”、市級以上勞模、優撫孤老、六等以上傷殘軍人、低收入家庭中失能老人、二級及以上肢體殘疾的老人及百歲老人；低償服務對象為80周歲以上的低收入家庭老人；有償服務對象為有經濟來源并需要居家養老服務的老人。

（二）完善居家養老需求評估機制，提高服務針對性

完善居家養老服務需求評估準則，鼓勵專業機構對養老服務需求進行調查，真正掌握服務對象的實際需求。全面建立科學合理、運轉高效的長效評估機制，實現養老服務評估科學化、常態化和專業化。制定科學合理的居家養老需求評估表，內容包括老人的年齡、子女情況、月收入、住房條件、身體狀況等。制定評估表參數項目，具體內容包含生活自理能力、認知能力、情緒行為、視覺能力、社會生活環境和重大疾病等。由專業的評估員撰寫評估報告，評估打分并總結。

對于服務需求不同的服務對象，應在服務內容和服務標準有所區別，避免服務同質化。如對身體失能的老人，服務應側重家政服務、日間照料、康復服務等方面；對分散供養的“三無老人”和優撫孤老等老人，還應注重精神慰藉的服務。服務時數可考慮以老年人失能程度來決定，失能程度較高的老人服務需求時數相應較多，目前全國居家養老低償服務對象的服務時數一般為每月15小時，為無償服務對象服務時數的一半。

（三）強化居家養老服務的監督與考核

自主運營的社區應建立服務質量監管制度，包含具體服務標準和監管工作流程等。居（村）委會應履行監督職責，做好日常監管的工作記錄。

社工機構承接的居家養老服務點應建立完善的服務標準，根據量化標準對護工進行考核。績效考核標準可包括參加培訓、持證、參加例會、平日監督、服務老人的滿意度評價等內容，確立優、良、中、差等級，在薪資待遇方面有所區分。

市民政局與鎮（街）社會事務辦應定期開展居家養老服務監督檢查工作，了解基層工作開展情況，對工作不到位、管理不規范的現象及時發現并落實整改。

（四）提高居家養老服務隊伍建設，實行信息化管理

1.加強居家養老服務隊伍建設，提高服務的專業水平

加強護工隊伍的專業培訓，逐步提高崗前培訓率和持證上崗率。持續開展養老護理員職業培訓工作，鼓勵居家社區養老服務從業人員參加技能培訓，對符合條件的給予職業培訓補貼，并在薪資方面有所體現。另外，鼓勵有條件的社工機構配備營養師、護理師或康復師，以提供更加專業化的服務。

2.提高信息化管理水平，探索“居家智慧養老”模式

建立服務對象的電子信息檔案，便于社工、康復師和醫療機構了解老人情況并及時提供服務；嘗試開發居家養老服務的手機APP，可對護工的工作地點進行實時定位，要求護工通過手機每日服務簽到、上傳服務照片；建設居家養老服務信息平臺，可參考上海、太倉等市縣相關經驗，建設“居家智慧養老”服務平臺，包含居家養老服務系統、緊急援助系統、獨居老人主動關愛系統、老年人健康檔案管理系統等內容。

五、結論

東莞市社區居家養老服務存在著服務對象界定標準不夠明確合理，部分鎮街審核不嚴；未有效開展專業需求評估與分析，難以把握實際服務需求；居家養老服務內容不夠全面，時間未達標，專業性不足和居家養老服務工作缺乏有效監管等顯著問題，建議從確立科學的服務對象界定標準，完善居家養老需求評估機制提高服務針對性，強化居家養老服務的監督與考核和提高居家養老服務隊伍建設、實行信息化管理等多方面著手完善東莞市社區居家養老服務，以滿足老年人“老有所養”、“老有所依”的需求。

參考文獻：

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