淺析基層市場監管中的選擇性執法困局

摘 要 黨的十八大以來，全面深化改革的步伐穩步邁進，尤其是在商事登記制度改革后，國務院總理李克強在多個場合強調要對商事主體進行“寬進嚴管”，在此背景下，社會主義市場經濟應當如何監管成為重要議題。選擇性執法這一長期存在于行政執法領域的現象被越來越多的公眾所詬病，市場監管部門作為社會主義市場經濟的主要行政監管部門，公眾對其執法行為的公平性有很高的要求。選擇性執法的存在是執法資源的相對有限現實下的必然，是對公平與效率難以兼顧的一種妥協。但是在全面依法治國的大背景下，如何限制選擇性執法，在更大程度上實現執法行為的公正性有十分重要的意義。

關鍵詞 基層市場 監管 選擇性 執法

作者簡介：金誠，南京信息工程大學公共管理學院。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.321

一、市場監管部門選擇性執法的四種表現方式

（一）對執法對象進行選擇

對執法對象進行選擇是最常見的選擇性執法行為，在各類執法機關中都有存在，這其中既有執法機關、執法人員出于被迫或主動的主觀故意選擇，也有客觀監管需要的隨機選擇。主觀選擇對象多出于人為干擾，或者涉及腐敗，近年來隨著從嚴治黨的廣泛深入已經大為好轉，但是客觀選擇依然很普遍。

（二）對執法時間進行選擇

對執法時間的選擇主要體現為運動式執法，市場監管部門承擔的法定職責較多，各級部門常常會選擇一段時間開展“專項行動”，如每年初春季節的“防控禽流感專項行動”，每年開學季的“校園食堂專項檢查”等。在執法時間上做一定選擇有其內在的科學性，但是長期運動式的執法容易造成監管對象采取“游擊戰”的策略，在專項整治期間停業暫避風頭，風暴過后依舊我行我素，不利于市場的長期規范發展。目前各級部門都在試圖探索長效監管機制，但是在執法資源有限的客觀情況下，運動式執法在較長時間內都將廣泛存在。

（三）對執法方式進行選擇

對執法方式的選擇主要體現在法律競合時適用哪部法律以及在執法過程中是否采取強制措施。市場監管部門的執行法律較多，有些違法對象的行為可能同時違反了多部法律，從哪個角度入手對違法行為定性存在選擇余地。同時在執法過程中是否采取行政強制措施也是執法實踐中的焦點，例如在檢查中發現設備存在隱患時，是責令企業自行停產整頓還是采取強制措施對隱患設備直接予以查封，需要在實踐中靈活把握，因為有些關鍵性設備是不能隨意停止使用的，必須統籌安排。

（四）對執法力度進行選擇

最后一種選擇性執法是在執法力度上進行選擇，也就是自由裁量權的問題。自由裁量在行政執法過程中廣泛存在，雖然有種種約束機制，執法辦案人員依然在自由裁量方面有很大的話語權。

從立法角度來說，授予行政機關一定的裁量權是保證法律能夠順利執行的有效手段，也可以從技術上避免機械、教條的執法。但是如何對自由裁量權進行約束，尤其是化解自由裁量權可能帶來的尋租風險，一直是難點也是各級監察部門的研究重點。

二、選擇性執法的負面影響

（一）選擇性執法的存在損害了法律的權威性

黨的十八大四中全會強調把法治作為治國理政的基本方式，然而選擇性執法困局的長期存在使得民眾對行政機關產生了不信任感，進而進一步影響了對法律法規權威的信任，長此以往必然會給我國法治進程帶來負面的影響，必須堅決克服重重困難，減少選擇性執法的主觀性、隨意性，同時增強科學性與公正性，牢牢樹立起法律法規不可動搖的權威地位，讓人民群眾信法、懂法，自覺守法，同時依法行使輿論監督權力。

（二）選擇性執法的存在縱容了監管對象的違法行為

選擇性執法，尤其是涉及利益交換的選擇性執法行為的存在會給違法對象造成違法收益大于違法成本的印象，從而變本加厲，繼續從事違法違規行為。部分迫于外在壓力的選擇性執法行為雖不涉及利益，卻也損害了法律的嚴肅性，造成監管對象認為“權比法大”，進而繼續藐視法律。選擇性執法在損害了法律權威的同時也縱容了違法行為的存在，從而產生“破窗效應”，導致更多的違法行為產生。

（三）選擇性執法的存在加劇了執法人員的瀆職風險

選擇性執法的存在固然有種種原因，但是直接后果一般都是由直接辦案人員來承擔，不受管控的主動選擇性執法和腐敗如影隨形，是吞噬執法人員身心健康的巨大隱患。

三、化解當前市場監管部門選擇性執法困局的幾種途徑

（一）保障執法部門在立法過程中的參與，加強立法的科學性

一部好的法律不但要符合法治精神，充分發揮引領作用，更要切實符合當下的國情，能夠順暢執行。只有可執行的法律才是有生命力的。作為市場監管部門，在參與涉及法律法規的修訂時應當加強全系統的宣傳動員，鼓勵一線執法人員獻言獻策，加強在立法過程中的參與。可以建議相關專家學者到一線實地考察，了解基層的執法環境，從而在立法過程中更接地氣。在發現法律法規存在執行困難時，應當加強和立法部門的溝通，通過立法解釋、施行條例、部門規章等方式破解執法困局。

（二）增加執法透明度，繼續保持對選擇性執法中涉腐、涉瀆行為的打擊力度

對于在選擇性執法過程中容易出現的涉腐、涉瀆問題，近年來監察部門一直在大力打擊，從短期來看成效顯著。但相比于加大打擊力度而言，更重要的是如何建立長效預防機制，從根源上清除腐敗機會。

作者認為，可以從增加執法透明度入手。例如建立案件調查全程視頻規則，要求辦案人員在辦理案件的過程中必須佩帶執法記錄儀，對調查情況和現場交流作視頻記錄，視頻記錄內容作為案件證據進行歸檔。

（三）建立合理的容錯機制，增強執法人員的履職信心與履職保障

當前一線執法人員普遍存在不愿執法，不敢執法的現象，這主要是隨著政府治理思路的轉變，執法辦案已經和經濟利益脫鉤，辦多辦少不影響人員收入，從某種程度而言，還存在辦的越多潛在風險越多的逆向激勵。復議撤銷和訴訟敗訴的風險困擾著每一個執法人員，使得執法人員不敢輕易踏出“能力圈”，去探索一些新領域、新形態的執法行為，例如對“微商”、“直播平臺”該應如何監管，各級執法部門都應當積極探索，但是法律法規滯后加上擔心執法風險往往讓這些部門左顧右盼，停滯不前。因此，應當在全系統建立起一套容錯機制，為執法人員提供必要的履職保障，讓執法人員能夠大膽探索，敢于試錯。

（四）加快專職執法隊伍建設，進一步理順執法體制

理想狀態的執法隊伍應該是一支專職的執法隊伍，內部人員有分工有協作，各有專長。但是在現實層面這樣做有很多困難，最主要的是人員保障有困難，目前基層普遍人手緊缺，各類監管任務紛繁復雜，根本不可能有富余人員專門抽調出來組成專職隊伍。作者認為可以在現有組織結構上成立執法辦案工作組，各科室、各分局的辦案骨干為工作組成員，工作組可以定期、不定期的召開研討會，共同學習法規、研究案情、討論辦案技巧等，在遇到重大案件線索時可以迅速召集工作組成員集中力量進行突破，有利于執法效能的提升和執法標準的統一，從而規避選擇性執法的負面影響。

（五）推動融合監管，努力形成“一次監管全面覆蓋”

市場監管部門是由多個行政部門融合而來，從大部制改革的初衷來看，推進職能的融合，促進監管效能的提升，恰是“更好發揮政府作用”的體現。

從現狀來看，市場監管部門在形式上雖然已經體現了融合的表象，但是在內部仍然存在“涇渭分明”的現象，例如在人員身份的自我認知上仍然存在“質監人”、“工商人”、“食藥人”的現象，這一方面固然是上級機關沒有合并帶來的影響，另一方面也體現了內部融合不夠的特點。所謂“融合監管”是指在履行監管職責時將質監、工商、食藥、物價等多個部門的職能融合一體，在一次檢查中從多個角度開展監管。例如在按照計劃進行特種設備監察時可以融合對企業食堂管理的檢查。“融合監管”是彌補現有執法資源嚴重不足的一條重要出路，其現實的困難在于“人的融合”需要時間。推動“融合監管”后能夠有效的減輕基層負擔，避免各項檢查任務導致疲于奔命，從而減輕因資源不足被迫導致的選擇性執法困局。

（六）加快科技運用，推動信用體系建設

目前各級政府都在大力推廣信用監管，從長遠看，建立信用監管體系勢在必行。信用體系的建設離不開信息技術的運用，目前市場監管部門尚未建立統一的管理信息系統，各業務系統分散，數據關聯性較差。在統一信用代碼已經廣泛推行的當下，市場監管部門完全可以依托原工商系統的管理信息系統，將各項職能整合，以工商登記主體信息為核心，拓展各類數據項目，從而實現將分散在各條塊的數據整合到一個平臺來，這也是國務院提出的“全國一張網”的落地。在對選擇性執法的約束上則可以通過建立專門的抽查系統，充分執行“雙隨機”的檢查模式，隨機抽取檢查對象，隨機抽取監管人員，進一步加強執法的公正性。

四、結語

黨的十九大強調要創新監管方式，增強政府公信力和執行力。作為社會主義市場經濟的“守望者”，如何解決好選擇性執法的困局，重新贏得群眾對公正執法的信任，是擺在市場監管部門眼前的攔路虎，也是增強政府公信力的奠基石，更是依法治國理念的重要體現。唯有多措并舉，讓人民群眾真正感受到選擇性執法的選擇越來越科學，執法的效果越來越明顯，社會的正義越來越彰顯，市場監管工作才能保持蓬勃發展的生機。

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