特朗普政府《美國國家安全戰略報告》對華影響及對策

鄭永年　張弛

內容提要 新《美國國家安全戰略報告》集中體現了特朗普政府新的戰略思維，主要有四個特點，即務實主義、功利主義、新型多邊主義和孤立主義苗頭；同時有三個動向值得關注，即重視印太地區、強調對華競爭以及消極應對朝核問題。這種新思維一旦落實到政策層面， 必將產生深刻影響。對此，中國應把握歷史機遇，肩負起更大的國際責任，同時保持戰略定力，穩住中美關系大局，推動周邊地緣戰略格局向有利于己的方向調整重塑。

關鍵詞 美國；國家安全戰略；中美關系

DOI： 10.19422/j.cnki.ddsj.2018.02.005

特朗普政府2017年12月公布的《美國國家安全戰略報告》（以下簡稱報告）體現了一種全新的戰略思維。這種新思維一旦轉化為美國的外交政策，必將對美國本身和世界產生深刻影響。對于中國而言，既要抓住歷史機遇，推動周邊地緣戰略格局調整重塑，擴大國際影響力，同時也要保持戰略自信和戰略定力，加快自身發展和內部建設，妥善有效應對形勢變化所帶來的風險挑戰，更好地捍衛和增進中國國家利益。

特朗普政府國家安全戰略

新思維及其動向

報告中體現的新思維主要有四個特點。

一是務實主義。在前幾任美國總統執政時期，美國大多是意識形態主導外交政策。特朗普執政后，由于他本質上是個商人，所以他領導的政府是以實實在在的利益來主導美國外交政策。報告清醒地認識到“大國地緣政治競爭回歸”。[1]提出“要在競爭的世界中捍衛美國國家利益”。[2]這種務實主義在政策上突出表現為“美國第一”，一切工作以美國為中心，為美國利益服務，其目的就是“讓美國再次偉大”。

二是功利主義。這既和特朗普的商人本質有關，在很大程度上也是根源于美國霸權的歷史性衰退。今天的美國既沒有足夠的能力也沒有強烈的意愿，像過去那樣為國際社會提供足夠的公共產品，所以自然會更加自私自利。報告指出，美國將不再容忍“經濟侵略”或不公平的貿易行為，要改變過去70多年來的對外經貿戰略，對內重塑經濟實力，對外維持“公平和互惠”的經濟秩序，并與盟國發展“互惠關系”（reciprocal relationship），即今后盟國要多出錢、多出力，而美國則少出錢、少出力。

三是新型多邊主義。美國霸權相對衰退，導致其在多邊機制中的影響力和自信心大不如前。特朗普一方面傾向于通過雙邊途徑來解決問題，但另一方面并非完全不參加多邊機制，而是有選擇性地參加，即主要參加不具有約束力的多邊機制。這種趨勢和之前特朗普政府退出“跨太平洋戰略伙伴關系協定”（TPP）、“巴黎氣候協定”和聯合國教科文組織，以及減少對國際社會的承諾等是一脈相承的。正如報告指出的，美國不會加入具有約束性的多邊組織；美國對多邊主義的參與，僅限于像東盟地區論壇（ARF）和亞太經合組織（APEC）這樣的不具有約束力的多邊機制。各方只是討論問題，而不產生需要強制執行的決議。此類場合，美國不僅不會退出，而且要積極參與，以宣示其國際存在，并尋求領導地位。[3]

四是孤立主義苗頭。這份報告體現了特朗普政府反全球化的政策主張，同時也表明，在維護地區和全球秩序上，美國將不再像過去那樣單獨強力介入，而是讓盟國和伙伴國發揮更大作用，尤其是印太地區的盟友和伙伴。結合美國最近的一些動向，特朗普一方面減少國際參與，另一方面加速開發國內能源資源、通過稅改吸引美國資本回流、努力推動再工業化等，這表明美國出現了一種孤立主義的苗頭。美國具有孤立主義的傳統。例如，19世紀90年代，美國已成為世界最大的經濟體，但無意卷入世界事務。和中國相比，美國才是真正的地大物博。比如，今天美國已成為世界最大的石油和天然氣生產國。從各方面說，美國有足夠的條件再次實行孤立主義。

除了體現特朗普的國家安全戰略新思維外，這份新版報告還有三個動向值得關注。

一是重視印太地區。這反映了當前印太已成為世界經濟發展和地緣戰略競爭的重心。但報告并未闡釋印太戰略。印太還僅是一個概念，類似奧巴馬提出的“新絲綢之路”，既沒有明確的戰略目標和強大的政策工具，也沒有重大項目作為具體抓手，因而很難落實。即使勉強形成戰略設計，若將中國排除在合作之外，結果很可能像“跨太平洋戰略伙伴關系協定”一樣不會成功。

二是強調對華競爭。報告30多次提到中國，且都是負面論述。與以往不同，報告首次把中國放在對美構成競爭的大國之首，其后才是俄羅斯。報告提出，要反思和改變美國長期以來的對華政策，不再幫助中國崛起，也不繼續在國際體系內容納中國，且要和中俄在全世界爭奪人脈。這是美官方報告首次強調這一思想。

三是消極應對朝核問題。從報告內容看，特朗普對朝鮮半島并無十分明確的政策，美國仍在拖延朝核問題的解決。報告雖提到朝鮮核導對美構成威脅，但也指出，朝鮮和伊朗對其鄰國構成的威脅最大。在應對措施上，報告認為，朝核問題需全球共同應對，主張美國與地區盟國加強安全關系，部署導彈防御系統，但并未提及對半島軍事介入。這說明，相比較朝鮮半島而言，特朗普更想盡快收拾中東亂局。朝鮮半島問題對特朗普而言，體現了更多的交易和籌碼價值。

新思維產生的影響及

中國對策思考

特朗普政府國家安全戰略新思維，如果落實到政策層面，將對包括中國在內的國際社會產生深刻影響。中國應把握歷史機遇，肩負起更大的國際責任，同時保持戰略自信和戰略定力，穩住中美關系大局，加快國內發展，擴大國際影響力，推動周邊地緣戰略格局重塑。

一是針對中美經貿和戰略競爭持續上升的趨勢，保持戰略定力，穩住中美關系大局。這份報告表明，今后中美在經貿和戰略上的競爭將繼續上升，特別是經貿領域的競爭將尤為突出。首先，報告在闡述改變美國過去70多年的對外經貿戰略時提到，要區別對待不同國家，一方面和美國價值觀相近的國家進行良性競爭，另一方面“對違背自由公平規則的國家采取強制措施”。[4]這意味著，今后中美兩國在經貿領域的摩擦甚至沖突會越來越多。中國對此應做好準備，并努力管控分歧，將其對中美關系大局的影響降到最低。

其次，報告指出對美國構成威脅的三方面力量：一是中俄；二是朝鮮和伊朗之類的“流氓國家”；三是國際恐怖主義組織。實際上，這三個方面是既相互關聯又相互矛盾的。雖然報告把中俄列為威脅之首，但美國想要有效應對其他兩個方面的威脅即所謂“流氓國家”和國際恐怖主義組織，沒有來自中俄的合作是不可能的。況且朝核問題和恐怖主義也對中俄構成威脅和挑戰，在這方面中美俄是有共同利益的。因此，盡管中美在戰略領域的競爭將上升，但雙方進行戰略協作的需求也在增大。而且，隨著中國不斷崛起和國際影響力的擴大，美國將更加需要中國的配合來共同應對全球性的風險和挑戰。

再次，正如特朗普政府宣稱要推行印太戰略，這份報告也強調了印太地區的重要性。對于中國而言，對“印太”這個概念給予關注是必要的，但千萬不要美國一打噴嚏，中國就感冒。近代以來，中國飽受帝國主義欺辱，所以一些人就有一種恐懼心理或受害者心理，不管美國、日本、印度說什么、做什么，總以為這些國家是針對中國而來的。其實，“印太”到目前為止只是個概念，談不上是個周密的戰略，也沒有任何條件可以得到落實。即使特朗普政府企圖通過推行印太戰略，拉攏印度等國在更大地緣范圍內圍堵和遏制中國，中國也不必過分擔心。今天，美國從國際多邊談判中退出，日本經濟早已力不從心，印度經濟的真正崛起為時尚早，況且所有這些國家目前面臨的主要問題都是國內發展問題。所以，“印太”只是個口號，很難落實。歸根結底，以前中國國力比較弱的時候，其他國家可以圍堵和遏制中國，但現在中國各方面快速崛起，具備如此大的經濟體量和國際影響力，已經沒有任何國家能夠圍堵和遏制中國了。

因此，對于中國而言，關鍵是要保持戰略自信和戰略定力，繼續按照有利于自己的方向去做，不要太在意美國說什么、做什么。只要中國今后保持穩定快速的經濟增長和各方面的持續進步，堅持和擴大對外開放，以更加理性和包容的姿態對待國際社會，那么建設中美新型大國關系和實現中華民族偉大復興就大有希望。

二是針對特朗普政府的務實主義和功利主義特征，抓住歷史機遇，重塑周邊地緣戰略格局。美國新政府在外交和安全戰略上之所以呈現務實主義和功利主義特征，主要是因為特朗普本質上是一個不太強調意識形態的生意人。可以說，特朗普比戰后任何一任美國總統都務實，一心就想重振美國經濟，“讓美國再次偉大”。2017年10月中共十九大后，特朗普在同習近平總書記的電話中，破天荒地摒棄意識形態分歧，祝賀習近平再次當選中共中央總書記。這在過去是十分罕見的。同年11月，特朗普訪華期間，中美兩國簽署了總金額高達2535億美元的“世紀大單”。在隨后訪問越南的行程中，特朗普則一改過去美國政府在南海問題上堅定支持菲律賓、越南等國對抗中國的態度，轉而對越南國家主席陳大光表示，自己愿做越南和中國等南海島礁聲索國之間的調解人。

對于中國而言，應充分利用特朗普政府新思維中的務實主義和功利主義特征，適當在地緣政治和經貿上做一些平衡和協調，并努力加強中美在經貿和安全上的相互依賴關系。同時，一方面要提高中美合作使美國受益的程度，另一方面要提高若發生中美沖突將給美國帶來損失的程度，進而使美國認識到，與中國合作帶來的收益，遠大于與中國交惡或沖突所帶來的收益。這樣做的目的就是保持中美關系大局穩定，從而有利于中國抓住難得的歷史機遇，加快國內的全面發展和秩序建設，并在此基礎上推動東亞和周邊地緣戰略格局朝著有利于中國的方向調整重塑。

三是針對特朗普政府的新型多邊主義和孤立主義傾向，擔起大國責任，擴大中國國際影響力。近期，特朗普政府減少了對全球化和國際經濟事務的參與，也正在減少對國際社會的安全承諾。美國減少對國際社會的安全承諾，還不至于產生即刻而巨大的負面影響，因為人們相信美國在今后很長時間里，仍會是世界上頭號軍事強國。只要美國的軍事力量仍然是最強大的，它的軍事威懾力就會繼續存在。

但是，美國在世界經濟領域的撤出，則可能導致嚴重后果。從歷史經驗看，經濟利益是美國在世界各地保持戰略存在、進行軍事介入的根本動力。也就是說，美國在世界各地的軍事干預、充當“世界警察”，從根本上講并非出于道義，而是出于實實在在的經濟利益。將來，如果美國實行孤立主義，在世界范圍內收縮經濟利益，那么一旦某個地區沒有了美國的經濟利益，美國就不會有動力繼續在那里充當國際警察。當前的中東就是個典型的例子。

此外，美國在世界經濟領域的撤出，也將對中國造成較大影響。在美國退出一些多邊機制之后，中國成為經濟全球化和區域化的關鍵推動者甚至引領者。其他西方國家也都看到了這一點，認為美國給了中國一個機會。

那么，中國該怎么做？中國是崛起中的大國，盡管仍是發展中國家，但已度過國家崛起的初級階段，成為世界第二大經濟體和最大貿易國。實際上，中國正在經歷從國際體系的獲益者到建設者的角色轉變，不僅國際社會期望中國承擔區域和國際責任，中國實際上也正在承擔越來越多的責任。

一方面，隨著國力上升，中國應肩負起更大的國際責任，在擴大對外開放的同時，向地區和國際社會提供更多公共產品，尤其在推動和引導本地區乃至全球的經濟發展上應發揮更大作用。比如，深入推進“一帶一路”國際經濟合作，以及“親、誠、惠、容”的周邊外交，歡迎其他國家搭乘中國發展的“快車”“便車”等，同時也應逐步向國際社會提供更多安全領域的公共產品，包括反恐、護航、維持地區穩定等，這樣才能更好地打造地區命運共同體和人類命運共同體。

誠然，美國減少向國際社會提供公共產品，對中國而言既是機遇也是挑戰。畢竟中國從改革開放至今也才40年，經濟上大規模的“走出去”走向國際社會也只是進入21世紀以后的事情，軍事上的“走出去”才剛剛起步，因而尚不具備強大的能力向地區和全球提供經濟、安全等方面的足夠的公共產品。但中國可以利用這次機會，調整自身心態，厚植國際人脈，努力擴大對外交往和國際影響力，加速崛起成為全方位的強國。

另一方面，如前所述，中國要處理好和美國的關系。畢竟美國還是世界最大的經濟體和頭號強國，中國在各方面和美國還存在很大差距。

四是針對美國政府對朝核問題采取的拖延應對，提高戰略警惕，爭取解決半島問題的主動權。正如報告所指出的，朝核危機最大的受害者是中國這樣的朝鮮鄰國，而不是美國。因此，在朝核問題上，中國必須提高戰略警惕，將其看作是關系自身重大安全利益的問題。中國最應該擔心的就是其他國家拖延，最后讓朝鮮成為名副其實的核武國家。如果這樣，中國必然是最大的受害者。

朝鮮一旦成為核武國家，韓國和日本也勢必向核武國家邁進。對這兩國而言，發展核武只是時間而非技術問題。結果，中國將成為世界上唯一被核武包圍的國家。目前，中國周邊的俄羅斯、巴基斯坦、印度等國已擁有核武，朝鮮一旦擁核，就有可能增加三個，即朝鮮、韓國、日本。

中國該如何處理朝核問題？首先，要區分眼前利益和長遠利益。很多人所擔心的難民潮等問題是眼前問題，而非長遠問題，因為難民潮是暫時的，而核危機則是永恒的。如果因為眼前利益而忽視長遠利益，回避現實問題的解決，那就將使中國長期陷入困境之中。

其次，要爭取戰略主動權。朝核問題對美國的影響要遠遠小于對中國的影響，所以不能僅看美國的反應，否則會陷入非常被動的境地。對中國而言，若不爭取主動權，或將主動權拱手讓予美國，半島危機的解決或拖延，都將極大地傷害中國的地緣戰略利益。

再次，中國應在核不擴散問題上發揮關鍵作用。朝核危機與其說給中國出了個難題，倒不如說是中國向世界證明自己實力和擔當的機遇。隨著美國全球領導力的衰退，任重道遠的核不擴散制度建設正留給中國更多的作為空間。對中國而言，更多地在“核不擴散”領域發揮作用、參與全球治理，將給中國帶來更多的國際威信。

（第一作者系新加坡國立大學東亞研究所所長，教授；第二作者系國防大學戰略咨詢中心副教授）

（責任編輯：徐海娜）

[1] The White House， National Security Strategy of the United States of America， December 2017， p. 27.

[2] The White House， National Security Strategy of the United States of America， December 2017， p. 3.

[3] The White House， National Security Strategy of the United States of America， December 2017， p. 40.

[4] The White House， National Security Strategy of the United States of America， December 2017， pp. 18-19.