城市管理綜合執法治理體系的改革與建構

田太榮

【摘要】《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了“推進國家治理體系和治理能力現代化”，這標志著我國國家治理進入了一個全新的發展階段，為創新我國城市管理綜合執法體制改革提供了新思路。本文論述了國家治理理論與城管綜合執法體制相統合的必要性、可行性和實效性，并從治理體系改革與建構的角度出發，綱要性地指出城市管理綜合執法治理體系是一個包括法律、道德、政策、思想等社會管理手段在內的綜合治理體系，其核心是法律治理，以期為推進中國特色城市管理綜合執法治理體系現代化指明努力方向。

【關鍵詞】城市管理綜合執法 國家治理 治理體系 綜合執法體制

【中圖分類號】D911.2 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.04.006

城市管理綜合執法引入國家治理理論的必要性

國家治理理論是一種綜合的新型治理理論，它對于實現我國城市管理綜合執法的善治目標有著不可估量的意義和價值，對于彌補傳統管理視角的局限性、提供治理的新思路和新方法有著積極的作用。

國家治理理論的意義與價值。從傳統的國家統治轉向現代的國家治理，是一種具有革命性的思想和理念轉變。中共中央提出“國家治理體系和治理能力現代化”是一種全新的政治理念轉化，表明中國共產黨對社會治理規律的認識有了質的提升，這是對馬克思主義唯物辯證法在國家建設層面的創新和運用，是中國共產黨從革命黨向現代執政黨轉變的重要理論標志。[1]法治是國家治理的基本方式，而國家治理法治化是國家治理現代化的必由之路。[2]國家治理的基本要求是實現國家治理的法治化，這是中國共產黨執政理念的必然要求，也是人民群眾的共識和關切，更是國際社會的潮流和共識。

傳統“管理”視角的局限性。如果說引入國家治理理論是改善城管執法困境的外部因素，那么傳統執法的“管理”視角則可以視為需要引入國家治理理論的內部因素。管理視角根源于我國古代社會直至近代的專制統治，這種長期的封閉、專制、自上而下的管制型政治傳統導致我國當前的執法和社會建設中仍舊殘留著這些舊體制的余念。新中國成立以后，盛行運動型治理方式，在傳統管理邏輯的影響下，我國的城市治理結構中的執法者習慣性地沿襲計劃經濟時代的管理模式，在執法過程中更多依賴的是強制、罰款、沒收等方式，忽視普通民眾的生存利益和發展權益。[3]這種管理視角威脅著我國的城市管理綜合執法的健康發展和形象塑造。進一步而言，這種管理視角已經與現代社會的市場經濟、民主政治、多元文化和社會和諧等諸體制嚴重脫節，需要我們反思與轉換。令人欣慰的是，當前已經有部分城市通過立法方式在積極探索城市治理之道，實現從傳統的管理理念轉型升級為治理服務的觀念。[4]

城市管理綜合執法引入國家治理理論的可行性

治理是解決復雜問題的新思路。作為一種理論的治理，它強調主體的多元性、協作的積極性和結果的共贏性。在這一過程中，涉及到治理理念、治理方式、治理制度等因素，其中制度是最重要的，只有在科學合理的制度保障下，才能規范各個主體的行為，進而實現共贏的目標。因此，從這一角度來看，治理實際上就是制度的實現。只有成功改革和設置了制度，治理目標才能真正實現。而運用治理理論解決問題，其實質是構建治理體系。治理體系是包括治理理念、治理方式、治理制度在內的有機整體，其核心是制度體系。這也就是為什么習近平同志說“國家治理體系就是一系列國家制度體系”。

城市管理綜合執法特征的契合性。國家治理理論既是一種宏觀性的大方略，又是一種微觀性的操作理念和實踐技藝，它能夠應對大規模和廣泛性的社會事務的管理與服務，實現善治的偉大目標。反觀我國的城市管理綜合執法現實，它本身就具備復雜性、全局性、廣泛性和實踐性等一系列特征，這些特征正好與國家治理理論契合起來，實現兩者有效鏈接的可能。

首先，城市管理綜合執法職能的綜合性適合引入治理理論。城管綜合執法承擔著綜合性和復雜性的各種職能，使得執法過程中出現權責交叉、多頭執法，與各個行政機關之間的關系也就很混亂，無法形成高效而合理的合作。[5]而這些復雜的情況正是現代治理理論所要應對的局面，它適合處理這種綜合性和復雜性的權責關系。

其次，城市管理綜合執法對象的特殊性和執法方式的多樣性適合引入治理理論。執法對象的特殊性體現在城管執法面對的是社會上的弱勢群體或底層群眾，而執法方式的多樣性則表現在既有行政處罰、行政管制和行政檢查等強制性措施，也有說服、教育、協商、建議等柔性方式。這種執法對象的特殊性及執法方式的多樣性均需要治理理論提供動力，因此它與治理理論存在契合性。[6]

最后，城市管理綜合執法的目標適合引入治理理論。城市管理綜合執法是我國城市管理的重要組成部分。城市管理包括城市建設管理、城市環境管理、城市空間管理、城市基礎設施管理、城市交通管理，等等。其中，城市綜合執法涉及的事項可以分別歸入到上述的每一個管理分類之中。而不管是國家治理，還是城市管理，它們與城市管理綜合執法其實分享著共同的目標：良法善治。[7]

城市管理綜合執法引入國家治理理論的實效性

當前，現代治理理論并未充分應用于城市管理綜合執法之中，但城市管理綜合執法在無意識的治理過程中已經取得了一定的治理效果，體現出了實效性。

首先，中國城市管理綜合執法治理是在相對集中行政處罰權的基礎上，從法律層面和體制機制層面對行政執法體制的改革和創新，是我國城鎮化建設時期所特有的一項行政執法制度。[8]有效解決了以往行政執法領域存在的諸多弊端，進一步深化了行政執法體制改革，在城市管理領域推進了國家治理體系和治理能力的現代化。

其次，由于我國尚處于城鎮化建設時期，各項法律制度不健全，城市管理體制不完善，嚴重制約了我國城市管理綜合執法的進一步發展。如若將現代治理理論充分應用于城市管理綜合執法進而形成完善的治理體系，必將有效解決我國城市管理綜合執法存在的諸多問題。

總之，鑒于國家治理理論的價值優勢、傳統執法沿襲落后“管理”理念和方式，使得引入國家治理理論有了必要性。鑒于國家治理理論是解決復雜問題的新思路和新方法，城管綜合執法本身的職能綜合性、執法方式多樣性、執法對象特殊性等特征都與之契合，使得引入國家治理理論有了可能性。鑒于相對集中的行政處罰權設置已經取得初期成效，全面深化改革的重點目標在于推進行政執法體制改革，使得引入國家治理理論有了一定的實效性。如果我們進一步深入思考，不難看出：城市管理綜合執法問題，不是單一的對策能夠解決的，而必須有一個整體的、體系化的、全局的解決方案。這些要求與治理理論的特征恰好契合，也暗示了城市管理綜合執法問題的解決與治理理論的一致性。所以，統合治理理論與城管綜合執法有理有據，既是應然要求，也是實然體現。

城市管理綜合執法治理體系的改革與建構

鑒于國家治理理論的引入，我國城市管理綜合執法體制改革的前景就是要建立或構建一個治理體系，它既具有國家治理的共性，也具有綜合執法治理體系的特性。具體而言，包括組織體系、制度體系、文化體系和方式體系四個方面。

城市管理綜合執法治理組織體系。城市管理綜合執法治理組織體系既包括城市管理綜合執法組織，又包括執法相對人，主要指綜合執法行政組織。城市管理綜合執法組織體系是地方城市政府實現城市管理目標的重要組織系統，具有不可替代的重要地位。長期以來，城管執法機關只存在于市級及以下人民政府，省以上包括國家部委均沒有對應機構，這就導致很多城管問題上升不到國家層面去解決。令人欣慰的是，2017年3月31日，住房與城鄉建設部出臺了《城市管理執法辦法》，明確規定國務院住房與城鄉建設部門作為城市管理綜合執法工作的主管部門，城市管理綜合執法在治理組織體系方面邁出了實質的一步。

城市管理綜合執法治理制度體系。對于治理體系的構建來說，其實質是構建制度體系。城管執法的治理首先在于要有“法”，且這種“法”必須是“良法”。而目前在國家層面尚沒有城管執法的法律規范，地方層面也是良莠不齊，有的地方甚至沒有，[9]根本達不到法律的“善”。因此，制定城管法律，使城管有良法可依是重中之重。

綜合執法治理制度的核心是相對集中行政處罰權制度，目前只有《中華人民共和國行政處罰法》做出了原則性的規定，而具體的實施細則至今尚未制定。同時，城市管理綜合執法制度體系還包括一系列執法規范制度，比如案卷管理制度、法律文書制度、執法隊伍建設制度等一系列不同層級的制度規范，形成了一整套相互聯系、不可分割的綜合執法治理制度體系。

城市管理綜合執法治理文化體系。我們需要開展城市管理綜合執法治理文化體系的研究以完成中國“城管”的再造，這種治理文化體系客觀上要求樹立法治、民主、文明、和諧的現代執法理念，在思想層面要求做出根本的轉變。

具體到城管執法方面，首先就是要實現依法執法、文明執法、和諧執法，這可以解決當前城管執法活動中所面臨的被“妖魔化”這一突出問題。其二就是樹立“以人為本”和“執法就是服務”的理念，推行柔性執法，不斷提高執法人員的綜合素質，提高執法和服務水平。其三就是在現代執法理念的指引下創新執法方式方法，采取疏堵結合、批評教育、引導激勵、公眾參與等，這些都是解決城管執法問題的有效辦法。[10]

城市管理綜合執法治理方式體系。在治理方式體系方面，城市管理綜合執法治理方式體系主要是指相對集中行政處罰權的實現方式，既包括城市管理綜合執法機關依法行使行政處罰權的方式，又包括城市管理綜合執法機關的具體行政管理方式。此外，還有政策、道德等其他方式可以運用，即在制定法律不成熟的情況下可以先行制定政策予以規范，也可以運用道德方式開展培訓引導。實踐中出現過的城管綜合執法時所采取的圍觀執法、眼神執法等創新方式均是城管綜合執法治理方式的集中體現，但作為一項具有規范性的法律制度，這些做法有違“法無授權即禁止”的公法原則。若在現代治理理念和治理方式體系的大視角下看待這些創新作法，唯“結果論”似乎成了這些方式方法創新的有力借口。

引入國家治理理論解決我國城市管理綜合執法困境，是全面推進依法治國和深化城市管理綜合執法體制改革的題中應有之義，具備必要性、可行性和實效性。具體到城管綜合執法治理體系而言，既需要國家層面的頂層改革設計來推動，又需要各地方政府的探索實踐積累經驗，也需要學習借鑒西方發達國家的城市治理經驗，從組織體系、制度體系、文化體系和方式體系四個方面著手努力，采取一切有利于城市管理綜合執法制度的有效模式，從而推進中國特色城市管理綜合執法治理體系現代化。

注釋

[1]俞可平：《推進國家治理體系和治理能力現代化》，《前線》，2014年第1期。

[2]張文顯：《法治與國家治理現代化》，《中國法學》，2014年第4期。

[3]楊亞南：《街頭行政場域中城管綜合執法的研究——基于柔性執法的視角》，《城市發展研究》，2014年第8期。

[4]莫于川、雷振：《從城市管理走向城市治理——〈南京市城市治理條例〉的理念與制度創新》，《行政法學研究》，2013年第3期。

[5]王敬波：《論我國城管執法體制改革及其法治保障》，《行政法學研究》，2015年第2期。

[6]陳立兵：《弱勢群體的自雇就業權利與提升城市治理水平》，《中國行政管理》，2009年第12期。

[7]王利明：《法治：良法與善治》，《中國人民大學學報》，2015年第2期。張文顯：《和諧精神的導入與中國法治的轉型——從以法而治到良法善治》，《吉林大學社會科學學報》，2010年第3期。

[8]青峰、江凌：《相對集中行政處罰權制度發展歷程及實施情況——城管執法體制改革十三年回顧》，《城市管理與科技》，2010年第1期。江凌、張水海：《相對集中行政處罰權制度：發展歷程、實施情況與基本經驗——城管執法體制改革12年回顧》，《行政法學研究》，2008年第4期。

[9]夏德峰：《綜合行政執法改革的難題及其破解》，《中國行政管理》，2016年第6期。

[10]課題研發組：《城管執法操作實務》，北京：國家行政學院出版社，2006年，第10～11頁。

責 編/楊昀赟