關于改革我國對外援助管理體制機制的思考

王濼

【摘要】當前，國內外形勢發生了深刻復雜變化，新時期對外援助承載的歷史使命和戰略任務對管理體制機制運行提出了更高要求，迫切需要改革和調整援外管理體制機制，使援外工作更好地服務國家對外戰略。體制機制改革是一項系統工程，在改革援外管理體制機制過程中，要立足于“戰略統籌、決策科學、集中管理、權責一致、結構優化、執行順暢、監督有力”的目標，堅持系統集成、本土特色、高效廉潔三大原則，采取加快規制建設、建立援外政策規劃體系、強化對外援助工作的歸口管理、理順援外項目垂直管理體系等舉措，使援外工作更好地服務國家對外戰略。

【關鍵詞】國際合作機制 國家對外戰略 對外援助管理體制

【中圖分類號】D82 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.04.008

1950年，我國開始對朝鮮和越南提供物資援助，開啟了對外援助的歷史進程。60多年來，援外管理體制機制歷經多次調整，形成了在黨中央領導下，商務部牽頭會同外交部、財政部等部門統一管理，以行政手段為主、市場手段為輔，各項規章制度相對完善的管理架構。當前，國內外形勢發生深刻變化，黨中央提出了建設“人類命運共同體”和“一帶一路”等重大倡議，新時期對外援助承載的歷史使命和戰略任務對管理體制機制運行提出了更高要求。本文擬在回顧我國對外援助發展歷程基礎上，分析新形勢對改革援外管理體制機制提出的新要求，查找現存問題，深入領會貫徹“十九大”會議精神，研究援外管理體制機制改革思路和對策方案。

我國對外援助管理體制機制的發展與現狀

我國對外援助管理體制機制的發展階段。初始階段（1950～1963）：為了鞏固新生政權，我國克服自身困難，首先向處于戰爭中的朝鮮和越南無償提供物資援助。隨后，援助范圍擴大至東歐及其他國家，援助資金分為無償援助和低息貸款，援助方式主要有成套項目、培訓、一般物資、派遣醫療隊。對外援助管理實行“總交貨人部制”，由中央政府直接下達任務，交有關部門執行，自1954年起，由對外貿易部負責對外談判和簽訂協議，國家計委按專業下達有關部門執行。

發展階段（1964～1982）：著眼于改善國際生存環境，我國在1964年宣布對外援助八項原則，大幅增加援外投入，廣泛支持亞非拉國家。改革開放初期重點轉向國內建設，援外規模一度收縮。這段時期援助資金方式有無償援助、低息貸款，1964年后低息貸款轉為無息貸款。對外援助管理在1970年由“總交貨人部制”轉為“承建部負責制”，國務院有關部門作為援外項目承建部，委托地方省市相關單位具體實施。1960年成立對外經濟聯絡總局，歸口管理援外工作，1964年成立對外經濟聯絡委員會，1970年成立對外經濟聯絡部，1982年，對外貿易部、對外經濟聯絡部、國家進出口委員會、國家外國投資管理委員會合并，成立對外經濟貿易部，下設對外援助局，統籌管理援外工作。

調整階段（1983～1999）：1983年，中央重申向第三世界提供援助的責任和義務，提出“量力而行、盡力而為”的援助方針，援助規模有所回升，與受援國開展多種形式互利合作。1995年首次向蘇丹提供優惠貸款，援助資金方式分為無償援助、無息貸款、優惠貸款。援外實施方式延續上一階段特點，1998年開始舉辦政府官員研修班。對外援助管理以單純依靠行政手段轉變為行政手段和經濟手段相結合，1980年實行投資包干制，1983年實行承包責任制，并引入項目實施單位競爭機制。1985年援外醫療隊轉為衛生部歸口管理。1993年隨著政府轉變職能、企業改制，援外工作由行政和事業單位分段管理的體制，改為行政部門集中承擔管理職能，同時實行企業總承包責任制（黃梅波、胡建梅，2009）。1993年對外經濟貿易部更名為對外貿易經濟合作部，繼續歸口管理對外援助工作。

提升階段（2000年至今）：2000年黨中央提出以“援外為外交工作服務、為經濟建設服務、為祖國統一大業服務”為基本方針，積極推動實現聯合國千年發展目標，援助規模快速增長。特別是十八大以來，對外援助致力于縮小南北差距，積極支持發展中國家增強自主發展能力。這一階段除傳統援助方式外，開始提供緊急人道主義援助，2004年建立了緊急物資援助機制，引入了青年志愿者方式。從2000年開始，我國響應國際社會倡議，分若干次減免最不發達國家和重債窮國到期未還的無息貸款。對外援助管理一直沿襲總承包責任制。2003年成立商務部，繼續歸口管理雙邊援助和部分多邊援助。同年，商務部成立國際經濟合作事務局作為直屬事業單位，在援外司指導下負責援外項目的具體組織實施工作。隨后，國際經濟合作事務局的項目組織職責部分轉移給同屬商務部系統的中國國際經濟技術交流中心和培訓中心。

現階段我國對外援助管理體制的基本架構。目前，我國對外援助工作由黨中央集中領導，商務部牽頭會同外交部、財政部等42個部際協調機制成員單位進行統一管理。商務部管理對外援助的具體職能是擬定并執行援外政策，起草援外法律法規，研究和推進援外方式改革，編制援外計劃，擬定國別援助政策，確定援助項目，負責政府間談判，商簽援助協議，辦理援助項目移交，編報援外資金預決算，負責援外統計工作等。商務部直屬的三個事業單位作為援外執行機構，國際經濟合作事務局負責執行成套項目和技術援助項目，中國國際經濟技術交流中心負責執行一般物資項目和緊急人道主義物資援助項目，培訓中心負責執行人力資源開發合作項目、志愿者項目。中國進出口銀行作為承辦銀行，負責政府優惠貸款項目的組織實施。各省（市、自治區）地方商務主管部門負責屬地化協調管理。商務部分布在全球的駐外經商機構負責搜集受援國需求、政府間協商和援外項目一線監管。

商務部歸口管理我國大部分對外援助，其他對外援助管理工作分散于相關部委，例如國家發展改革委負責管理應對氣候變化南南合作基金，國家衛生計生委負責管理援外醫療隊，科技部負責管理具有援助性質的科技合作資金，教育部負責管理政府獎學金等。此外，相關部委還負責各自領域的多邊援助。

伴隨著對外援助工作的不斷發展，指導和規范對外援助工作的法律法規也經過多次調整。在遵循原則方面，1964年宣布的《對外經濟技術援助八項原則》一直作為指導我國對外援助工作的基本原則貫徹至今。改革開放初期，國家壓縮對外援助規模，希望動員市場力量參與援外工作，對援外八項原則內涵進行了新的解釋，更加強調“平等互利、講求實效、形式多樣、共同發展”。在法律制度建設方面，不斷根據援外工作的實際需要制定調整相應的規章制度。2014年，商務部啟動全面深化對外援助管理體制改革的工作，圍繞援外管理、實施、監督等方面推出了一系列改革措施，年底，以商務部令形式公布實施《對外援助管理辦法（試行）》，對援外政策規劃、方式、項目管理、人員管理等方面給予明確規定。以此為基礎，商務部調整了援外管理規制體系，2015年集中出臺了一批部門規章及規范性文件。部門規章主要有《對外援助項目實施企業資格認定辦法（試行）》《對外援助成套項目管理辦法（試行）》《對外援助物資項目管理辦法（試行）》《對外技術援助項目管理辦法（試行）》；部門規范性文件主要有《對外援助項目采購管理規定（試行）》《對外援助項目立項管理規定》《對外援助項目合同管理規定（試行）》《對外援助項目評估管理規定（試行）》等。

國內外形勢的深刻變化需要加快推進援外管理體制改革

經過多年的實踐與發展，我國對外援助管理體制機制總體運行平穩，為配合政治外交需要，贏得受援國廣泛支持、促進與發展中國家的合作共贏發揮了重要作用。近年來，國內外形勢發生深刻復雜變化，迫切需要改革和調整援外管理體制機制，使援外工作更好地服務國家對外戰略。

管理體制改革是援外更好地維護國家安全的有力保障。當前，我國正處于從地區大國向全球大國轉變的關鍵時期，與國際社會的相互依賴關系更加緊密，國內發展對外部環境的溢出效應廣泛而深遠，減貧、糧食安全、流行性疾病、應對氣候變化等全球性議題也深刻影響國內發展。隨著綜合國力快速增長，我國運籌對外關系的手段愈加豐富、能力不斷提升。在此背景下，我國對外援助不能僅滿足于以往配合外交活動、促出口、助投資的淺層次目標，應作為維護國家安全的長遠投資，著眼于為地區和全球提供公共產品、針對國際重大發展難題貢獻中國智慧和經驗。為了實現新的戰略目標，對外援助需要配套改革相應的管理體制機制，從全球視角思考責任擔當，根據大國定位謀劃思路方案，真正發揮自身獨特作用，整合資源，以更加積極的姿態參與國際發展合作事務，努力為全球發展做出新貢獻。

管理體制改革是援外緊密配合“一帶一路”建設的必要條件。中央提出的“一帶一路”倡議，重點強調了政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通五大合作內容，為開展立體式對外援助，調動國內各領域優秀資源參與其中提出更高要求，相配套的對外援助管理機制運行也需要與時俱進。經過長期實踐，我國對外援助已形成相對成熟的管理程序和模式，但仍然存在一些弊端，不能滿足新時期配合建設“一帶一路”的客觀需要，此外，目前的援外管理機制難以破解我國援外面臨的一些重大問題，如立法、部際合作、民間援助、援助方式集成、多雙邊援助協調等。改革目前的援外管理機構，可以有效釋放體制機制對實踐工作的束縛，充實人員力量，注入新鮮血液，完善組織架構，創新激勵機制，提高國內資源的系統集成和綜合利用水平，為破解重大問題提供制度保障，使新時期我國對外援助配合“一帶一路”建設的工作面貌煥然一新。

管理體制改革是掌握與發展中國家合作關系主動權的有利支撐。多年來，我國通過對外援助，密切了與發展中國家的合作關系。廣大發展中國家十分倚重我國國際化發展帶來的新機遇，希望學習借鑒我國促進經濟社會發展的實踐經驗，對我國援助提出更多、更高要求。就現狀而言，因囿于目前的管理體制，在加強與發展中國家合作關系方面，我國作為重要捐助國的主導作用沒有充分體現。我國提供的對外援助，一方面容易被其他國家貼上經濟利益至上的不實標簽，另一方面往往被動響應對方國家提出的援助需求。改革援外管理體制，有利于客觀、清晰地公開闡述我國的對外援助理念、原則和政策重點，便于其他發展中國家按圖索驥、對號入座。與此同時，還有利于理順與發展中國家的協商機制，強化對受援國需求信息、方向的準確分析和有效引導，提高我國對外援助的實際效果。

管理體制改革是與其他援助國開展合作競爭的現實需要。目前，全球提供對外援助最多的國家，如美國、英國、德國、日本、法國等，早在上世紀60、70年代，先后建立了高級別的國際發展合作管理機構，在國內外配置大量人員，完整的組織架構不僅強化了國際發展合作事務的統一管理，更重要的是幫助這些國家掌握了全球國際發展合作的話語權。近年來，國際發展合作在全球治理體系中的角色越來越重要。我國多年來對外援助積累的特色經驗以及在發展中國家根植的廣泛影響，已使我國成為國際發展合作體系中不可忽視的力量。傳統援助國紛紛提出與我國開展合作的要求，一方面希望增加援助資源，另一方面試圖將我國納入現有國際發展合作規則框架，對我國形成約束限制。面對傳統援助國的競爭壓力，我國迫切需要強化對外援助事務的系統性管理，與傳統援助國建立對等的溝通機制，及時跟蹤了解國際發展合作的最新理念和趨勢，在國際合作中把握主動，提高我國在設置議題、調整規則、應對談判等方面的能力，進一步擴大我國在國際發展合作領域的優勢和影響力。

我國援外管理體制機制運行存在的問題

2017年2月，中央深改組第三十二次會議審議通過了《關于改革援外工作的實施意見》等一系列文件，會議特別強調要改革援外管理體制機制，提升對外援助綜合效應。體制機制改革是一項系統工程，需要找準目前體制運行中存在的問題，才能對癥下藥，最終實現改革目標。

援外戰略意識與大國地位不相適應。我國在短短幾十年中迅速成為世界第二大經濟體，國內各階層都尚未形成與國力增長相適應的思維意識和國際視野。在對外援助管理體制機制上，則表現為政府管理者更關注國家主體間的利益權衡，較少從地區及全球視角思考責任擔當，精于小設計小安排，疏于大思路大方案，尤其在國家對外戰略與全球性發展議程相協調方面，總體缺乏頂層設計，更多關注技術操作層面的管理，戰略考慮和微觀管理之間缺乏統籌聯動。此外，經過多年努力，我國在政治、軍事、經貿、人文等方面積累了寶貴的對外合作經驗，在外交博弈、經濟競爭中可選擇的工具和手段也日益豐富。對外援助有其自身特質和運行規律，但由于新時期我國對外援助的基本定位模糊不清，在政治外交目標和經濟合作目標之間的左右搖擺直接投射到相應的管理體制機制中，導致援外在國家整體對外合作交往中應發揮的獨特作用受到很大限制。

動員各方資源的協調機制運行存在阻礙。對外援助涉及范圍廣，各相關方之間合作順暢與否直接影響援助成效。在部委合作方面，雖建立了涵蓋眾多部門的部際協調機制，但由于歸口管理部門的牽頭作用、各單位職能定位、責任分工及操作流程不夠明確，開展實質性部委合作受到較大限制，不少部門意欲爭取援外資金切塊運作，雖然便于本部門開展國際合作，但在統籌制定援外政策、平衡領域和國別投入等方面不利于實現援外工作“一盤棋”。在部省合作方面，國內很多省、市、自治區積極與發展中國家開展合作，成效顯著，可為中央援外工作提供有力支持，但目前僅讓地方政府部門承擔援外項目屬地監管職責，很大程度制約了地方省市發揮主觀能動性，特別是與周邊國家毗鄰的沿邊省份難以發揮天然合作優勢。長期以來，在與民間機構合作方面，我國對外援助“上層來往多、民間互動少”，在管理體系、制度建設等方面缺乏相應的長遠安排，導致通過民間渠道開展的援助合作十分有限。

援外項目垂直管理的關鍵環節相對薄弱。援外項目管理涉及立項、招標、實施、監管、評估等多個環節。目前的項目管理更多側重中間實施環節，立項和評估這兩個“一頭一尾”的關鍵環節管理相對薄弱。在立項方面，主要基于受援國提出的項目清單，結合我國供給能力決定是否立項，雖然充分尊重受援國意愿，但會出現因各種原因準備不足、倉促立項的問題。在評估方面，更關注項目本身的質量問題和資金使用情況，尚未建立以效果為導向的援外監督評估體系，難以對新項目立項以及及時調整相關政策方向提供借鑒和幫助。

基于不同援助方式的分散式管理難以形成合力。援外工作分散管理的弊端集中在三個方面：首先，援外項目的執行管理按不同類型分屬商務部三個直屬機構和有關部委負責。這種管理模式在需要圍繞某一援助主題目標、統籌運用不同援助方式時會因為大幅增加協調成本而難以操作。其次，優惠貸款項目由政府負責政策把關、由銀行負責經濟評估的模式會產生責任與風險不匹配的問題，也會導致機構間相互推卸責任。第三，雙邊援助管理與多邊援助管理自成體系，不能利用各自比較優勢相互借力。此外，多邊援助由不同部委管理，很難從全面參與全球治理以及我國戰略需要的角度，優先選擇多邊援助領域和合作對象，合理分配援助資源。

援外管理人員數量嚴重不足與結構不合理問題凸顯。援外管理體制在多次調整后，核心管理人員由超過千人逐步縮減到目前的不足百人，而美國援助管理機構公務員數量約3800名、英國約1800名、日本約1500名、法國約1500名、德國約1000名，我國援外管理人員緊缺與不斷增長的援助規模之間矛盾已十分突出，特別是受援國前置管理人員的嚴重不足直接影響了援外項目立項和具體實施。除管理人員緊缺以外，歸口管理部門的人員結構不盡合理，亟需充實具有不同領域專業背景的復合型人才。

改革我國對外援助管理體制機制的思路與建議

改革援外管理體制機制要立足于“戰略統籌、決策科學、集中管理、權責一致、結構優化、執行順暢、監督有力”的目標設定。改革過程中應注意把握三個方面原則：一是要強調系統集成。援外工作縱向垂直鏈條長、橫向覆蓋范圍廣的特點，決定了體制改革要貫穿宏觀戰略決策、中觀機制建設、微觀環節管理等各層面系統推進，不同板塊、方式的改革調整要配套呼應。二是要堅持本土特色，援外體制改革要遵循政府簡政放權的大趨勢，充分考慮我國行政管理體系的特性，評估國內機構開展對外合作的優勢和瓶頸，注意揚長避短，不盲目照搬國外經驗。三是要追求高效廉潔，援外工作屬于中央事權，理應通過體制改革進一步強化統一決策和集中管理，但在減少管理層級，提高工作效率的同時，應特別注意輔以實施機構公開競爭和統計信息公開透明等約束性配套制度，以規避廉政風險。

強化黨中央國務院對援外工作的直接領導。對外援助涉及國家安全利益，必須加強黨中央國務院的直接領導。援外工作與政治外交、對外經濟合作息息相關，同時與農業、衛生、環保等專業領域也聯系緊密，需要建立高層政治審議和專家咨詢評議相結合的援外戰略與政策協商評價機制。建議提升對外援助部際協調機制層級，由國家領導人親自擔任機制牽頭人，把握對外援助大政方針，包括戰略定位、目標原則、投入重點等方面。與此同時，在部際協調機制框架下，引入涵蓋官、產、學、研的專家咨詢委員會機制，對援外政策方向、主題方案、重大項目等提供咨詢意見。

加快規制建設，推動援外管理有法可依。首先，繼續推進援外法制化進程。應圍繞服務建設“人類命運共同體”和“一帶一路”的時代要求，公開闡述新時期我國對外援助的戰略定位、目標原則以及政策重點，使參與實際援外工作的各方人員心中有數、有章可循。近期可公開發布《中國對外援助政策文件》，同時將援外立法作為中長期目標積極推進。

其次，按照改革目標完善援外規章制度體系。應系統研究援外工作與《政府采購法》、《招標投標法》和《預算法》的適用性問題，按照無償援助和政府優惠貸款分類方式修訂《對外援助資金管理辦法》，遵循《政府采購法》和《招標投標法》的公正公平競爭、誠實信用原則，充分考慮援外工作特殊性，制定完善援外招投標制度和申報制度，正式出臺援外立項、采購、合同管理、評估、全口徑統計、信息公開等方面的管理規定和實施細則。

第三，建立援外政策規劃體系。在《中國對外援助政策文件》基礎上，籌備制定《中國國際發展合作“十四五”規劃綱要》。綜合考慮聯合國2030年可持續發展目標和我國的比較優勢，選擇重點領域制定援助政策指南，編制國別援助方案，為援外所涉國內外相關方面提供政策指導。

進一步強化對外援助工作的歸口管理。成立獨立的對外援助管理部門是改革援外管理體制機制的重要舉措。現階段可以考慮兩個備選方案，兩個方案各有利弊。第一備選方案是組建正部級“國際發展合作總局”，作為國務院組成部門。該方案優點是行政級別高，戰略統籌能力更強，部門設置更合理，缺點是面臨國內和駐外行政編制不足、地方省市支撐不力的突出問題。第二備選方案是將目前商務部援外司升格為副部級“國際發展合作局”，作為由商務部管理的國家局。該方案優點是可以充分借助貿易、投資等經濟手段的配合，促進援助項目的可持續發展，另外商務部可通過整合重置部機關、直屬援外執行機構、地方商務廳、駐外經商機構的既有行政資源，內部消化增加編制的壓力，缺點是由于行政級別較低，在協調調動其他部委力量方面仍顯力不從心。

不論最終選擇哪個方案，新成立的獨立機構都需要關注兩方面工作。一是強化統一歸口管理，分散在其他部委的對外援助工作應納入國際發展合作（總）局的集中管理，其中包括應對氣候變化南南合作基金、援外醫療隊、科技援外、發展中國家政府獎學金，以及有關部委對口負責的多邊援助等，形成援外一盤棋的局面。二是優化司局職能結構，國際發展合作（總）局的機構設置要兼顧重點地區、重要領域以及基礎保障三個板塊。重點地區板塊的部門安排一方面要圍繞“一帶一路”建設重點需要，另一方面可適當參考西方國家援助管理機構的地區劃分，以便進行橫向比較。重要領域板塊的部門安排既要突出我國行業比較優勢，又要積極回應國際重大發展議題，可設置減貧與社會發展司、環境與經濟發展司、人道主義事務司等。基礎保障板塊的部門安排除財務、人事、政策研究、法律等常規部門外，特別要充實采購、宣傳、統計、伙伴關系與發展融資等部門。

理順援外項目垂直管理體系。對外援助資金來源于中央財政預算，政府部門理應對援外項目承擔全過程責任。應強化政府部門的扁平化集中管理，可借鑒國際援助機構一般采用的制定政策、形成項目、組織實施、過程監督、效果評估等全鏈條管理模式，將目前援外執行機構承擔的行政管理職能回歸于政府部門，以減少管理環節，提高工作效率。政府管理部門要堅持公開、公平、公正原則購買社會服務，在內部設置獨立的采購部門，由專職采購人員組織項目落實。這樣一方面可以避免政府主管部門與執行機構職責分擔不清，另一方面可改變目前援外成套項目、物資項目、技術援助項目以及培訓項目自成體系、相互缺乏協調配合的現狀，形成以最終效果為目標導向，不同援外方式發揮各自功能、互相補充、共同發力的新模式。

有效發揮援外部際協調機制的作用。應盡快制定新的《援外部際協調機制工作章程》，在協調機制框架中，建立“核心協調工作組”和“行業協調工作組”。“核心協調工作組”由援外主管部門、外交部、財政部組成，負責制定援外政策規劃、年度援款計劃和預算，設計重大援助方案等。“行業協調工作組”可參考“緊急人道主義援助部際協調機制”，由援外主管部門與醫療衛生、農業、環保、教育、工信、民政、水利等專業部委組成，共同制定政策規劃、聯合對外談判、合作組織項目立項、推薦與監督實施機構、開展效果評估、共享信息等。

搭建伙伴關系網絡，廣泛調動各方資源。首先，重視發揮地方省市的支持作用。加強援外主管部門與地方省份、直轄市間圍繞援外政策、項目信息、后續管理等方面的信息溝通，使地方省市相關部門切實發揮援外項目屬地監管作用。應借助地方省市開展國際合作的豐富經驗和特色優勢，為其開辟申報援外項目的通道。可探討在云南、廣西、新疆、內蒙古、西藏等地區設置援外辦公室，方便配合中央部委協調處理對周邊國家特別是接壤地區的援助事務。其次，有效借助社會力量。為更加廣泛地吸引國際合作經驗豐富、能力突出的私營部門、事業單位、社會組織等參與援外工作，應不斷完善援外項目招投標制和申報制。可重點圍繞“援助、貿易、投資”和“緊急人道主義救援”等主題，建立政府部門與社會機構之間的協商合作機制。

調整完善發展籌資合作機制。利用援助資金撬動引導更多社會資本進入發展領域，促進實現聯合國可持續發展目標已成為當前國際社會重點關注的議題。需要針對目前援外優惠貸款存在的實際問題，從整體發展籌資的角度調整相應的管理機制。首先，統籌考慮無償援助、無息貸款、優惠貸款、優惠出口買方信貸的管理機制改革，可探討改變優惠貸款和優惠出口買方信貸由政府貼息的方式，與無息貸款合并作為“政府優惠貸款”統一管理。政府部門確定“政府優惠貸款”政策目標和總體規模，明確可以支持的國家、領域，根據不同國家情況分別設定貸款條件。政策性銀行作為“政府優惠貸款”的執行機構，根據援外政策從技術層面評估項目，提出貸款建議，經由政府部門審議通過后負責發放和回收貸款，并監督項目執行。其次，在基本遵循國際規則的前提下，及時跟蹤把握國際發展籌資最新動態，研究搭建無償援助、政府優惠貸款、開發性金融、商業資本、國際資本有機結合的發展籌資新模式，以政府援助為杠桿，帶動更多資金支持發展中國家的可持續發展。

充實援外管理人員，優化專業結構。成立獨立的援外管理機構可以一定程度緩解目前管理人員嚴重不足問題，但由于難以新增行政編制，只能考慮在部委之間調劑或在商務部系統內部整合資源、挖掘潛力。充實人員需要優先加強駐受援國的前置管理力量，以便更準確、及時地把握受援國需求動向，提高與受援國各部門的協商能力。援外歸口管理部門的人員結構需要優化調整，應盡快彌補在醫療衛生、農業、環境、教育、人道主義、經濟產業發展、金融、統計、法律、采購等專業領域的人才短板。

建立穩妥可控的國際合作機制。在堅持自身特色的同時，我國對外援助不應排斥國際合作。有序開展國際合作需要從改進合作機制入手。首先，要統籌安排雙邊援助和多邊援助，將分散在不同部委管理的多邊援助納入援外歸口管理部門，從國際社會發展需求、機構國際影響力和能力水平以及與我國關系等多個維度，對多邊組織進行綜合評估，同時與雙邊援助相互協調，確定我國開展多邊援助的整體方案。其次，可嘗試主導南南合作體系化和機制化進程，聯合印度、巴西、南非、俄羅斯、土耳其等新興援助國總結南南合作模式特點和經驗，促進共同發展，為國際治理體系變革作貢獻。第三，適度開展三方合作，通過國際協調合作，一方面旨在加大對重大發展問題的總投入，另一方面可借此拓寬我國援外管理人員國際視野，提高管理能力和業務水平。

為援外管理機制運轉提供可持續支撐保障。首先，全面準確的數據統計分析是援外管理機制高效運行的基礎。應根據相關法律法規界定的援外范圍，建立全口徑統計制度，推進統計指標與國際接軌，匯總分析數據信息，查找問題，為及時調整援外政策方向、保障援外管理機制順暢運行提供基礎支撐。其次，開放透明是社會各界監督援外集中管理，避免廉政風險的必要條件。要突破援外封閉管理的傳統禁錮，結合援外政治敏感性，實行援外信息分層級、分類別的公布制度。對外公開援助年度規模、預算完成情況、地區和領域投入等信息，便于公眾對援外運行成效進行監督；對外公示援外項目申報和招投標信息，督促援外主管部門貫徹公正公平原則購買社會服務。第三，吸納和培養復合型發展人才是援外管理體制與時俱進、不斷完善的關鍵。為改變援外管理及從業人員專業性不足、結構不合理的現狀，短期需要廣納各領域人才，政府管理部門重點著眼于部際橫向交流，同時有條件地引進具有豐富國際發展援助經驗的人員，駐外人員可考慮聘用當地人才。需要長期派遣更多管理人員輪流到多邊發展援助機構工作，拓寬國際視野，豐富管理經驗。此外，需要加強國際發展合作的學科建設，為援外事業源源不斷地提供人才支持。

參考文獻

黃梅波、胡建梅，2009，《中國對外援助管理體系的形成和發展》，《國際經濟合作》，第5期。

石林，1989，《當代中國的對外經濟合作》，北京：中國社會科學出版社。

責 編∕樊保玲