加強湖南省鄉鎮財政管理問題研究

王孟威

2000年開始實施的原《湖南省鄉鎮財政管理條例》，主要是為了保障基層財政的基本建設和正常運轉，進而使廣大的農村地區維持穩定的狀態。這符合當時的發展狀況，鄉鎮財政建設尚處在探索階段，能夠維持穩定局面即達到了目標。但伴隨著國家整體的發展，農村經濟發展略顯滯后，改革應運而生，原有的條例顯然與新的變革不相適應。鄉鎮財政的原有工作內容也發生重大的變化，由征收稅費轉向服務人民，國家也依據當前的國內形勢出臺了一系列強農惠農的政策，這促使新的《湖南省鄉鎮財政管理條例》誕生，湖南省于2014年11月26日通過新的條例，2015年3月1日開始實施。

在新的背景下，湖南省的鄉鎮財政管理依舊存在一些不容忽視的問題。為了進一步抓好相關的財政管理工作，在前人研究的基礎上，針對目前存在的一些問題，筆者提出一些對策和建議，以期對湖南省及其他地區的鄉鎮財政管理工作提供一些參考。

一、湖南省鄉鎮財政管理存在的問題

（一）鄉鎮人民代表大會對鄉鎮財政預算的審查、監督流于形式

《中華人民共和國預算法》對預算年度作出了“自公歷1月1日起至12月31日止”的硬性規定，而在實際鄉鎮人代會召開日期的選擇上，并不合理。有些在當年的中下旬就已經召開，此時的年度預算還有兩三個月未執行完畢，決算也無法審批。預算執行未完成，新的預算無法科學的編制，此時召開鄉鎮人代會，無法有效地審查并監督預算的編制。

鄉鎮人代會對財政報告的審查流程，重點在于“議”，“議”的目的是需要鄉鎮財政預算審查小組廣開言路，獻言獻策，對當前的預算草案進行細致的審核。而目前的實際情況，則大多只停留在“聽報告”的層面，審議效果不佳。由于其召開會議時間周期較短，會議前期的實質準備不夠充分，很多工作包括預算審查在內，都只能象征性地審核，表態和建議質量不高，并未形成預期中廣開言路，積極獻言獻策的效果。

（二）鄉鎮財政資金監管存在問題

財政部門內部管理的村級組織運轉保障經費、一事一議財政獎補資金可以下放至鄉鎮財政所一級，而除此之外的絕大多數資金，尤其是主管部門直接下達的項目資金的政策文件、監管要求、資金額度等信息不能或者不能及時通達至鄉鎮財政所，使財政所的監管造成了缺失。

農業稅改革后，部分鄉鎮財政所出現了人員流失嚴重的問題。而伴隨著國家惠農政策的陸續出臺，使得鄉鎮財政所的責任和事權不斷加重。所發放資金涉及范圍又廣泛，工作環節多而嚴謹。其次，縣鄉的財政管理體制不清晰，在本身人員不足的情況下，鄉鎮財政所的工作人員還會被抽調到其他的臨時性工作中，忽視了資金監管的本職工作。

（三）鄉鎮財政機構設置和職能界定存在問題

目前，隨著改革的深入，鄉鎮財政職能也發生了轉變。在新的背景下，鄉鎮政府沒有對新職能有準備的分析和把握，對鄉鎮財政管理工作不夠重視，鄉鎮財政工作一直沒有相應的協調和整合，其職能定位相對模糊。較多地區鄉鎮財政部門承擔了財政重點職能之外的工作，忽視其固有職能，本職工作嚴重缺位。主要表現在協調組織收入職能空置、涉農資金的監管不到位、管理工作流于形式等。工作重心把握不準，造成了職能雜亂，重點不明確，工作核心把握不準的局面。

多種管理模式雖然對鄉鎮財政的管理有一定的好處，但由于多種管理模式并存，加大了上級部門對鄉鎮財政管理、指導、監督的難度。尤其在鄉鎮管理的財政所，弊端更為突出。容易受到不良干預，監督職能弱化，資金不能得到良好的監管，被無形侵占。

二、加強湖南省鄉鎮財政管理工作的對策和建議

（一）出臺相關法律或政策，限定鄉鎮人民代表大會的召開時間

將預算和決算的審查、批準、監督轉移到鄉鎮人代會，這就意味著鄉鎮人代會需要一個較為完整的時間周期來考量上一年度預算的執行情況和決算核算，這樣才能對下一年的預算編制起到參考和提高作用。將時間定在預算周期結束內的一到兩周為宜，既能“承上”，又方便“啟下”。嚴格大會流程，并請專業財政人員指導、監督，在大會前即進行對預決算草案意見收集和集中討論。

（二）實行鄉鎮財政所“垂直管理”的體制

省級政府提高對鄉鎮財政所的重視程度，對機構設置和人員配置進行自上而下的指導。實行“垂直管理”機制，將塊狀管理進一步細分為條狀管理，由籠統變具體，由縣財政局負責人員編制和業務工作，建議縣財政局對鄉鎮財政所進行有質量的培訓和指導，以強化監管作用。在此基礎上，加強信息的通達性。要達到所有部門信息同步和財政所共同監管有一定困難。上級部門應該下達相應政策，政策應明確各級財政特別是財政所在財政資金申報、監管、結算上的要求，以加強信息通達的程度。

（三）對鄉鎮財政職能進行合理界定

從湖南省鄉鎮整體的發展情況出發，使鄉鎮機構的改革與湖南省的鄉鎮政府職能結合起來，以中共中央出臺的相關文件和財政戰略規劃來進行湖南省的鄉鎮財政管理工作，對鄉鎮財政管理政策和鄉鎮財政管理手段進一步完善和創新等。從表面到根本，從宏觀到局部地解決鄉鎮財政中的問題。注重結合《預算法》和《稅收征管法》等文件，聯系《湖南省鄉鎮財政管理條例》界定鄉鎮財政管理的職能，對縣級財政局對鄉鎮財政所的垂直管理進行完善與創新，以加強鄉鎮財政所管理、服務、監督職能的執行效果。通過加強績效考核等激勵機制，在處理好縣、鄉、村之間的關系的同時，實現財政工作的正常進行和服務基層社會的雙贏局面。

（作者單位：湘潭大學）