基于應(yīng)對能力提升的公共危機(jī)新形態(tài)及 危機(jī)學(xué)習(xí)問題研究

[摘 要]公共危機(jī)“類質(zhì)同象”新形態(tài)對政府危機(jī)治理提出了新要求。危機(jī)學(xué)習(xí)是危機(jī)應(yīng)對能力提升不可或缺的途徑，但目前危機(jī)學(xué)習(xí)呈現(xiàn)“內(nèi)卷化”狀態(tài)，存在著忽視公眾意見、敷衍應(yīng)付、反應(yīng)遲緩、缺乏主動性等問題，從而使得政府部門遭遇危機(jī)應(yīng)對能力提升不足的挑戰(zhàn)。應(yīng)以公眾關(guān)切為導(dǎo)向，完善危機(jī)學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)設(shè)施，優(yōu)化危機(jī)學(xué)習(xí)方式，將危機(jī)學(xué)習(xí)與危機(jī)應(yīng)對策略改進(jìn)有機(jī)結(jié)合，健全常態(tài)化危機(jī)學(xué)習(xí)的激勵機(jī)制，從方向、條件、方法、效力、動力等角度探尋優(yōu)化危機(jī)學(xué)習(xí)路徑，進(jìn)而推動政府部門公共危機(jī)應(yīng)對能力的提升。

[關(guān)鍵詞]公共危機(jī)“類質(zhì)同象”；危機(jī)學(xué)習(xí)；“內(nèi)卷化”狀態(tài)；公眾關(guān)切導(dǎo)向；危機(jī)應(yīng)對能力

[中圖分類號]D631.43 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1671-8372（2018）01-0078-07

近幾年，公共危機(jī)頻繁發(fā)生。公共危機(jī)“具有相當(dāng)大的破壞性”[1]，會造成“舊秩序的破壞與新境況導(dǎo)致的無序”[2]，使得“原有的社會秩序已無法維持人們之間的正常關(guān)系結(jié)構(gòu)”[3]，加之其突發(fā)性，“沒有留給人們足夠的準(zhǔn)備時(shí)間與空間”，以至于“人們在公共危機(jī)爆發(fā)時(shí)往往是手足無措，從而加劇社會秩序的失序”[4]。由此引發(fā)學(xué)界對于公共危機(jī)的廣泛討論。

然而，梳理學(xué)界研究的內(nèi)容發(fā)現(xiàn)，學(xué)者們對公共危機(jī)頻繁發(fā)生的議題關(guān)注較多，對公共危機(jī)頻繁重現(xiàn)的議題關(guān)注較少。政府部門的危機(jī)管理實(shí)踐早已展開，這對危機(jī)管理研究者們提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。本文試圖從公共危機(jī)頻繁重現(xiàn)這一危機(jī)新形態(tài)切入，從兩個(gè)方面展開努力：第一，運(yùn)用“類質(zhì)同象”解釋公共危機(jī)頻繁重現(xiàn)的新形態(tài)，引入“內(nèi)卷化”理論分析政府部門運(yùn)用危機(jī)學(xué)習(xí)解決頻繁重現(xiàn)的公共危機(jī)過程中存在的問題，以及所面臨的危機(jī)應(yīng)對能力提升不足的挑戰(zhàn)；第二，將危機(jī)應(yīng)對能力提升作為落腳點(diǎn)，危機(jī)學(xué)習(xí)作為其實(shí)現(xiàn)媒介，探討解決公共危機(jī)頻繁重現(xiàn)問題及推進(jìn)危機(jī)應(yīng)對能力提升的對策。

一、問題的提出

梳理近幾年發(fā)生的公共危機(jī)事件可以看出，不同的危機(jī)事件“在很多地方表現(xiàn)出驚人的相似……這些相似性在不同案例中發(fā)生，不受時(shí)間、規(guī)模和文化的限制。”[5]“在一個(gè)系統(tǒng)中出現(xiàn)的失敗將有一個(gè)傾向會再次出現(xiàn)在另一個(gè)系統(tǒng)中”，這種公共危機(jī)新形態(tài)被稱之為“類質(zhì)同象”[6]。簡言之，公共危機(jī)“類質(zhì)同象”反映的是不同區(qū)域或相同區(qū)域的不同時(shí)期出現(xiàn)同類危機(jī)頻繁重現(xiàn)的現(xiàn)象。大連石化火災(zāi)事故、“毒跑道”事件、公交車縱火事故、頂替造假事件等無不體現(xiàn)公共危機(jī)頻繁重現(xiàn)這一新形態(tài)。從影響的角度看，頻繁重現(xiàn)的公共危機(jī)不但給公眾帶來難以預(yù)料的破壞性，還使得公眾處于頻繁的秩序震蕩中。如果說公共危機(jī)的第一次發(fā)生是危機(jī)預(yù)防與處置不力而導(dǎo)致的錯(cuò)誤或悲劇，那么公共危機(jī)頻繁重現(xiàn)就是重復(fù)錯(cuò)誤、重演悲劇。

公共危機(jī)頻繁重現(xiàn)的新形態(tài)對政府危機(jī)應(yīng)對能力提出了新的更高的要求，然而，我國政府部門的危機(jī)管理還處于初級階段，事實(shí)上，自2003年“非典”危機(jī)之后，“各級政府才充分領(lǐng)教危機(jī)管理能力的重要性”[7]，人們?nèi)找嬖鲩L的危機(jī)應(yīng)對需求與政府部門危機(jī)應(yīng)對能力不足的矛盾極為突出。如何迅速彌補(bǔ)危機(jī)應(yīng)對能力的短板，找到破解公共危機(jī)“類質(zhì)同象”之法，成為各級政府部門在危機(jī)管理過程中亟待解決的難題。

二、文獻(xiàn)回顧

當(dāng)今社會早已進(jìn)入德國著名社會學(xué)家、風(fēng)險(xiǎn)社會理論創(chuàng)始人烏爾里希·貝克所說的“風(fēng)險(xiǎn)社會”，“公共危機(jī)發(fā)生呈常態(tài)化趨勢”[8]給社會公眾帶來可怕的破壞與損失。但更為可怕是，當(dāng)公共危機(jī)跡象顯現(xiàn)時(shí)，人們處于盲目無知的狀態(tài)；當(dāng)公共危機(jī)爆發(fā)時(shí)，人們處于手足無措的狀態(tài)；當(dāng)危機(jī)頻繁重現(xiàn)時(shí)，人們處于習(xí)慣性麻木的狀態(tài)。因此，現(xiàn)實(shí)中的風(fēng)險(xiǎn)并非完全出自自然的演進(jìn)，人們的盲目無知、手足無措、習(xí)慣性麻木等行為狀態(tài)乃是加劇公共危機(jī)發(fā)生或重現(xiàn)的“人造風(fēng)險(xiǎn)”，正如一位學(xué)者所言“人為性因素導(dǎo)致的社會風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)不斷增加的趨勢”[9]。如何減少這些“人造風(fēng)險(xiǎn)”，作為公共危機(jī)管理責(zé)任主體的政府部門，是否可以從以往危機(jī)案例中捕捉到公共危機(jī)應(yīng)對能力提升的有效策略？學(xué)習(xí)型組織理論認(rèn)為，學(xué)習(xí)力是組織本質(zhì)的競爭力[10]。政府亦如此，“現(xiàn)代政府能力中最根本、最核心的是政府的學(xué)習(xí)能力，它是政府其他能力的前提基礎(chǔ)。”[11]它“能以最快速度，最短時(shí)間從內(nèi)外資源中”[12]習(xí)得新知識、獲取新信息、掌握新方法，彌補(bǔ)能力短板，從而達(dá)到提升政府公共治理水平的目的。簡言之，培養(yǎng)和提升政府學(xué)習(xí)力成為加強(qiáng)政府能力的必然選擇。因此，本文試圖從組織學(xué)習(xí)角度探討公共危機(jī)應(yīng)對能力提升的策略。

在公共危機(jī)應(yīng)對能力供需嚴(yán)重失衡的當(dāng)下，危機(jī)學(xué)習(xí)是政府部門提升危機(jī)應(yīng)對能力、處置公共危機(jī)新形態(tài)不可或缺的途徑。因此，危機(jī)學(xué)習(xí)至關(guān)重要，因?yàn)椤懊恳淮挝C(jī)既包含導(dǎo)致失敗的根源，又孕育著成功的種子。發(fā)現(xiàn)、培育（危機(jī)學(xué)習(xí)）以便收獲潛在的成功機(jī)會，就是危機(jī)管理的精髓”[13]。危機(jī)學(xué)習(xí)是“為了應(yīng)對不斷重復(fù)的各種可能出現(xiàn)的負(fù)面因素影響，以及了解自身的優(yōu)勢和劣勢所在，調(diào)適組織對這些因素的適應(yīng)能力和快速反應(yīng)能力”[14]。“通過對相似危機(jī)的研究和學(xué)習(xí)”[15]“尋找失敗的教訓(xùn)”，既可“研究危機(jī)的預(yù)先條件，以知曉如何改變這些條件從而控制和減少危機(jī)的發(fā)生”[16]，也可“提煉出自然系統(tǒng)、社會系統(tǒng)中危機(jī)的一般模式供組織進(jìn)行學(xué)習(xí)，從而尋找應(yīng)對整個(gè)系統(tǒng)中相似危機(jī)的普適解。”[15]本質(zhì)上說，危機(jī)學(xué)習(xí)就是“改變自身的內(nèi)在結(jié)構(gòu)以適應(yīng)環(huán)境的變化”[16]，是“組織的自我完善過程”[17]，更是“給組織提供了一個(gè)體現(xiàn)其資源、知識、核心、動態(tài)等能力的情境與平臺、能力拓展”[18]的過程。

通過“對危機(jī)的反思，對經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)總結(jié)”[14]的過程，探索“制定高效的制度機(jī)制來保障政府對危機(jī)處理上有章可循，降低應(yīng)對的盲目性和隨意性。”[19]其過程既是培育與提升危機(jī)防范和處置能力的過程，又是探索降低“人造風(fēng)險(xiǎn)”進(jìn)而減少公共危機(jī)“類質(zhì)同象”發(fā)生率的解決方案的過程。因此，危機(jī)學(xué)習(xí)作為組織理解和適應(yīng)危機(jī)、培育和提升危機(jī)應(yīng)對能力的重要途徑，應(yīng)當(dāng)將其貫穿整個(gè)危機(jī)周期之中[20]。

然而，從實(shí)踐來看，公共部門危機(jī)學(xué)習(xí)在話語宣導(dǎo)與行動之間存在著巨大的落差，以致公共危機(jī)“類質(zhì)同象”并未得到有效治理。本文試圖解析危機(jī)學(xué)習(xí)“言行不一”的實(shí)際表現(xiàn)，并剖析其內(nèi)在的癥結(jié)。

三、理論基礎(chǔ)與分析方法

“內(nèi)卷化”的概念源自美國人類學(xué)家亞歷山大·戈登威澤，旨在描述文化領(lǐng)域的動態(tài)。杜贊奇將這一概念運(yùn)用于政治學(xué)領(lǐng)域的研究，他認(rèn)為“內(nèi)卷”是指“一種社會或文化模式在某一發(fā)展階段達(dá)到一種確定的形式后，便停滯不前或無法轉(zhuǎn)化為另一種高級模式的現(xiàn)象”[21]。本文試圖運(yùn)用“內(nèi)卷化”理論分析公共部門的危機(jī)學(xué)習(xí)行為及其對公共危機(jī)應(yīng)對的影響。

筆者發(fā)現(xiàn)，公共危機(jī)若干新發(fā)案例只不過是歷史案例的重復(fù)。為此，筆者選用多案例分析法，選取不同案例類型，如小汽車限購政策、公交車人為縱火、“毒跑道”事件、冒名頂替上大學(xué)事件等加以分析，并就同一案例類型搜集不同（相同）地方在不同時(shí)期發(fā)生的相似性個(gè)案，展開比較分析，描繪目前危機(jī)學(xué)習(xí)在公共危機(jī)應(yīng)對領(lǐng)域呈現(xiàn)的若干不良樣態(tài)。本文對危機(jī)學(xué)習(xí)的分析主要從學(xué)習(xí)參與程度與學(xué)習(xí)內(nèi)容的積極程度兩個(gè)維度展開。所謂危機(jī)學(xué)習(xí)參與程度，是指政府部門從危機(jī)管理案例中吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的參與程度，可從政府行為表現(xiàn)中進(jìn)行識別；所謂學(xué)習(xí)內(nèi)容的積極程度，是指政府部門從危機(jī)應(yīng)對案例中習(xí)得危機(jī)應(yīng)對方案的積極程度，可結(jié)合政府危機(jī)應(yīng)對實(shí)踐和輿論媒體的反饋意見進(jìn)行綜合判定。

四、危機(jī)學(xué)習(xí)“內(nèi)卷化”與公共危機(jī)應(yīng)對能力提升不足的挑戰(zhàn)

（一）危機(jī)學(xué)習(xí)不顧公眾意愿，致使危機(jī)應(yīng)對能力提升陷入權(quán)宜性境地

一些地方政府部門的危機(jī)學(xué)習(xí)參與程度極高，但學(xué)習(xí)內(nèi)容存在諸多不當(dāng)。其學(xué)習(xí)的內(nèi)容僅是短期內(nèi)有效的權(quán)宜性策略，卻忽略了由此衍生的次生危機(jī)。

以小汽車限購政策為例。從2010年至今，共有6個(gè)城市出臺小汽車限購政策，然而，這些政策在程序上被詬病為“突襲立法”，即政策程序簡略，僅用較短時(shí)間即完成制定、發(fā)布和實(shí)施等政策過程，輕視甚至忽略公眾意見（見表1）。

分析表1可以發(fā)現(xiàn)：首先，危機(jī)學(xué)習(xí)的短視化，引發(fā)公眾信任危機(jī)。快速的城市化進(jìn)程加劇了城市的擁堵與空氣污染，使得城市管理者面臨巨大的危機(jī)管理挑戰(zhàn)。在搜尋治理方案的過程中，一些城市管理者選擇成本低、周期短的權(quán)宜性方案，如將汽車限購政策作為危機(jī)應(yīng)對的主要選項(xiàng)。北京首開紀(jì)錄，招致輿論批評如潮，相關(guān)政府部門遭遇信任危機(jī)，但這絲毫沒能激發(fā)起決策者的政策反思，也未能阻止其他城市管理者模仿學(xué)習(xí)的步伐，甚至還逐步突破“突襲立法”的底線。貴陽省掉征集公眾意見環(huán)節(jié)開啟“突襲立法”的程序模式，廣州開啟“限購政策半夜（或晚間）發(fā)布并極速實(shí)施”的程序模式，杭州開啟“先反復(fù)辟謠再突襲出臺政策”的程序模式，這些程序模式都有悖于公共政策的程序正義要求。從長遠(yuǎn)來看，多地形成“路徑依賴”的限購政策并非有效的治堵治污方案，該方案僅作增量調(diào)控，忽略了存量仍會持續(xù)增加的客觀事實(shí)。其次，封閉學(xué)習(xí)，舊危機(jī)處理不力引發(fā)新的危機(jī)。在現(xiàn)代社會語境下，城市擁堵與空氣污染這一城市公共問題的治理離不開公眾參與，“在公共政策制定過程中引入公民參與，將增強(qiáng)公共政策與公眾需求之間的適應(yīng)性。”[22]然而，許多地方的政策程序并未導(dǎo)入公民參與環(huán)節(jié)，甚至在小汽車限購的決策程序中，公眾陷入無從知曉的“黑箱”，公眾未能獲得充分參與政策制定議程的機(jī)會，還沒來得及向政策系統(tǒng)輸入其需求，限購政策就宣告出臺并實(shí)施。省略程序而制定的突襲式限購政策，無法帶給公眾穩(wěn)定的社會預(yù)期，誘發(fā)了多個(gè)城市產(chǎn)生恐慌性謠言。但一些城市管理者的思維依然停滯不前，仍未放棄權(quán)宜性學(xué)習(xí)的步伐，針對小汽車限購傳言，一方面反復(fù)辟謠，另一方面卻又悄然啟動小汽車限購的政府議程，并伺機(jī)出臺政策方案，使得公眾措手不及。信賴保護(hù)原則遭破壞，城市擁堵與空氣污染這一公共危機(jī)還未解決，又制造出一個(gè)新的危機(jī)—政府誠信危機(jī)。

（二）敷衍應(yīng)付式學(xué)習(xí)，導(dǎo)致危機(jī)應(yīng)對能力提升淪為形式主義

對政府部門而言，公共危機(jī)應(yīng)對能力并非與生俱來，需要通過危機(jī)學(xué)習(xí)，從既有的危機(jī)管理中習(xí)得危機(jī)應(yīng)對經(jīng)驗(yàn)。但前提是，危機(jī)學(xué)習(xí)與危機(jī)應(yīng)對能力提升必須基于廣泛而常態(tài)化的參與，以及實(shí)質(zhì)性學(xué)習(xí)，切不可搞形式主義，否則可能會遭受危機(jī)重現(xiàn)、危機(jī)應(yīng)對乏力的困擾。

公交縱火事件的學(xué)習(xí)實(shí)踐（見表2）正好詮釋了這一點(diǎn)。

分析表2可以發(fā)現(xiàn)：從危機(jī)學(xué)習(xí)的觸發(fā)機(jī)制看，備用學(xué)習(xí)少，疲于危機(jī)的事后應(yīng)付。縱觀歷次公交車縱火事件，僅在廈門BRT公交起火這一特大事故發(fā)生后，非事故發(fā)生地的杭州、廣州、深圳啟動了安全排查、應(yīng)急演練等內(nèi)容的備用學(xué)習(xí)；其他未構(gòu)成特大事故的公交縱火事件發(fā)生后，僅有事故發(fā)生地啟動增加安全設(shè)施與安全排查等內(nèi)容的事后學(xué)習(xí)，相當(dāng)多的地方處于“事不關(guān)己”的狀態(tài)。未發(fā)危機(jī)前就啟動備用學(xué)習(xí)，將有助于增強(qiáng)政府部門有效應(yīng)對危機(jī)的能力儲備，使其在面對危機(jī)時(shí)不致措手不及；危機(jī)發(fā)生后啟動的事后學(xué)習(xí)雖可發(fā)揮“亡羊補(bǔ)牢”的功效，但已然付出的代價(jià)是無法挽回的。因此，未發(fā)危機(jī)前啟動的備用學(xué)習(xí)比危機(jī)發(fā)生后啟動的事后學(xué)習(xí)更有現(xiàn)實(shí)價(jià)值。從危機(jī)學(xué)習(xí)的內(nèi)容看，偏重形式化學(xué)習(xí)，誘發(fā)巨大的危機(jī)重現(xiàn)代價(jià)。“現(xiàn)代社會中公共危機(jī)日益復(fù)雜、動態(tài)多發(fā)”[23]，政府部門為提高危機(jī)應(yīng)對的高適應(yīng)性，需常態(tài)化學(xué)習(xí)一切有益于危機(jī)管理的經(jīng)驗(yàn)。然而，就各地公開的政務(wù)信息看，與公交車縱火事件相關(guān)的危機(jī)學(xué)習(xí)大都停留于臨時(shí)性學(xué)習(xí)，要么啟動于危機(jī)發(fā)生后，要么啟動于臨近重大活動或節(jié)假之日，或迫于輿論壓力，或基于維護(hù)穩(wěn)定、完成預(yù)定任務(wù)的程序性需要，具體學(xué)習(xí)內(nèi)容如迅速加強(qiáng)警戒、開展安全排查、啟動模擬演練等，展示出從已發(fā)危機(jī)事件的處置中吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)姿態(tài)。然而，危機(jī)學(xué)習(xí)的有效性不足，要么隨著公眾對公交車縱火事件的淡忘，危機(jī)學(xué)習(xí)的行動逐漸擱淺；要么在若干次例行重復(fù)的臨時(shí)性學(xué)習(xí)中敷衍應(yīng)付。在危機(jī)頻發(fā)、頻繁重現(xiàn)的社會環(huán)境下，未有實(shí)質(zhì)性的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)吸取行動注定要付出代價(jià)，曾啟動備用學(xué)習(xí)的杭州、廣州、深圳，曾開展事后學(xué)習(xí)的廈門，均因未保持常態(tài)化的危機(jī)學(xué)習(xí)，在此后付出慘痛代價(jià)。概言之，敷衍應(yīng)付式的危機(jī)學(xué)習(xí)本身就是一種風(fēng)險(xiǎn)，客觀上是對危機(jī)應(yīng)對失范行為的縱容。

（三）疏于學(xué)習(xí)，誘使危機(jī)應(yīng)對能力提升處于惰性化狀態(tài)

處于轉(zhuǎn)型期的中國，逐漸步入危機(jī)多發(fā)期。這對政府部門的危機(jī)學(xué)習(xí)提出了新的更高要求，但一些地方疏于學(xué)習(xí)，其危機(jī)應(yīng)對能力提升行動極為遲緩。

以前兩年頻發(fā)的“毒跑道”事件為例（見表3）。

從表3可以看出：第一，危機(jī)學(xué)習(xí)行動反應(yīng)遲鈍，加劇危機(jī)的蔓延。據(jù)媒體報(bào)道，2014年之前，專家就提出“塑膠跑道材料含有毒物質(zhì)，可能引發(fā)學(xué)生中毒，應(yīng)盡快終止學(xué)校體育場地鋪設(shè)塑膠跑道”的警示，但并未得到相關(guān)部門的積極響應(yīng)。盡管2015年多達(dá)15個(gè)城市爆發(fā)“毒跑道”事件，教育部也做出了“堅(jiān)決杜絕類似問題再次發(fā)生”的公開承諾，輿論媒體也呈現(xiàn)鋪天蓋地的質(zhì)詢聲音，但依然無法有效觸發(fā)此前未出現(xiàn)該問題的城市管理者的危機(jī)防范意識和主動排查行動，以致一些城市在2016年重現(xiàn)此問題，甚至在同一個(gè)城市出現(xiàn)“毒跑道”事件重現(xiàn)現(xiàn)象后，相關(guān)部門才意識到問題的嚴(yán)重性，并在全國范圍真正啟動以排查整治為核心的危機(jī)學(xué)習(xí)行動。第二，危機(jī)學(xué)習(xí)碎片化，誘使危機(jī)程度逐漸加深。“毒跑道”事件是具有“高復(fù)合、易擴(kuò)散、難應(yīng)對”[24]特征的危機(jī)事件，任何單一區(qū)域和部門難以對其有效治理，政府上下級、職能部門之間的危機(jī)協(xié)同治理必不可少。但從實(shí)踐看，一些頻發(fā)“毒跑道”事件的地方已逐步啟動塑膠跑道的質(zhì)量排查、地方性檢測標(biāo)準(zhǔn)的制定，而其他地方則等到中央部委出臺明文要求才開始行動；隨著“毒跑道”事件發(fā)酵，作為中小學(xué)主管單位的教育部活躍于媒體的報(bào)道中，但中央其他部委對該問題的協(xié)同性反應(yīng)則偏慢，危機(jī)協(xié)同治理能力未能充分體現(xiàn)，以致教育部在2015年11月所做的“要求相關(guān)部門清查全國新建塑膠跑道”公開承諾直至2016年7月才真正得以兌現(xiàn)，2016年6月所做的“將協(xié)調(diào)有關(guān)專業(yè)部門和標(biāo)準(zhǔn)研制部門制定強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)”的公開表示，在環(huán)保部、住建部、體育總局和國家標(biāo)準(zhǔn)委等部委得到的響應(yīng)明顯不夠迅速，多年來屢遭詬病的條塊分割、各自為政的現(xiàn)象在“毒跑道”事件應(yīng)對中再次重現(xiàn)。直至該危機(jī)集中爆發(fā)并發(fā)酵成一個(gè)全國性事件，協(xié)同治理危機(jī)行動才姍姍來遲。

（四）“刺激-反應(yīng)”式危機(jī)學(xué)習(xí)，引致危機(jī)應(yīng)對能力提升居于被動狀態(tài)

從危機(jī)學(xué)習(xí)內(nèi)容看，政府部門有從已發(fā)生的危機(jī)應(yīng)對案例中吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的危機(jī)學(xué)習(xí)行動，但其參與度存在一定問題，其危機(jī)學(xué)習(xí)行動是在危機(jī)應(yīng)對失敗、遭受輿論壓力后被動觸發(fā)的。

以周口女生被頂替上大學(xué)事件為例（見表4）。

人民網(wǎng)新媒體智庫和北京師范大學(xué)社會治理與公共傳播研究中心共同發(fā)布的《2016上半年社會治理輿情報(bào)告》顯示，該事件位列2016年上半年公共熱點(diǎn)事件排行榜的第7位，足見該事件的輿論影響力。然而，就周口當(dāng)?shù)胤磻?yīng)看，一方面，危機(jī)學(xué)習(xí)行動似“擠牙膏”，錯(cuò)失將危機(jī)消滅于萌芽狀態(tài)的良機(jī)。周口并未從2009年爆發(fā)于湖南的“羅彩霞被冒名頂替上大學(xué)事件”中吸取危機(jī)處置經(jīng)驗(yàn)，在2015年10月至2016年2月期間，因其不作為而錯(cuò)失了形成輿情熱點(diǎn)前解決此事件的第一次機(jī)會。王娜娜在這之后將“頂替事件”公之于媒體，觸及了教育公平的“敏感社會神經(jīng)”[25]，在傳統(tǒng)媒體與社交媒體交叉、疊加傳播的影響下，迅速激化公眾因近年來發(fā)生多起“頂替事件”而積壓的社會情緒，致使“小問題引爆大熱點(diǎn)”[26]。另一方面，危機(jī)學(xué)習(xí)行動呈現(xiàn)“刺激-反應(yīng)”特征，導(dǎo)致政府部門陷入危機(jī)旋渦。由于前期處置不力，社會輿論不斷發(fā)酵，迫使涉事學(xué)校及周口相關(guān)部門做出反應(yīng)，但匆忙而出的調(diào)查結(jié)果又因“未能還原冒名頂替的關(guān)鍵細(xì)節(jié)”而激起輿論媒體新一輪的質(zhì)疑，致使該事件成為央視《中國輿論場》當(dāng)周的最熱新聞，周口錯(cuò)失了像“羅彩霞事件”一樣迅速平息輿情焦點(diǎn)的第二次機(jī)會。輿情發(fā)酵后，事件調(diào)查組再啟調(diào)查，然而，隨后給出的第二次回應(yīng)雖然公開了頂替過程，以及對事件關(guān)聯(lián)人員更嚴(yán)厲的處理決定，卻又因“處罰依據(jù)”不明再遭質(zhì)疑，周口錯(cuò)失了妥善處理危機(jī)的第三次機(jī)會。王娜娜隨后向河南省政府提出行政復(fù)議，在上級與社會輿論的雙重壓力下，周口當(dāng)?shù)貪M足了王娜娜的訴求，公開對13名責(zé)任人的處罰依據(jù)，至此，該事件基本得以平息。梳理“頂替事件”的處置過程可以發(fā)現(xiàn)，周口四次處置行動，三次廣受質(zhì)疑，盡管在輿論壓力刺激下逐漸醒悟，但其“擠牙膏”式的危機(jī)應(yīng)對改進(jìn)行為仍然難以取信于民。

綜上分析，公共危機(jī)“類質(zhì)同象”新形態(tài)催生危機(jī)學(xué)習(xí)的緊迫性。危機(jī)學(xué)習(xí)的要義是吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，但實(shí)際上，許多地方政府部門盡管做出了危機(jī)學(xué)習(xí)的話語承諾，但其學(xué)習(xí)行為卻表現(xiàn)為不顧公眾意愿、敷衍應(yīng)付、反應(yīng)遲緩、被動化等，危機(jī)學(xué)習(xí)出現(xiàn)“未吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)”的悖論，形成了“沒有辦法使自身轉(zhuǎn)變到新的形態(tài)，而是不斷地在內(nèi)部變得更加復(fù)雜化”[27]的“內(nèi)卷化”狀態(tài)。

五、基于危機(jī)應(yīng)對能力提升的優(yōu)化危機(jī)學(xué)習(xí)的對策

危機(jī)學(xué)習(xí)是政府部門基于公眾關(guān)切，通過協(xié)同參與，對現(xiàn)有和擬議的政策、制度和行為進(jìn)行再檢查、再評估和再修正的過程，其目的是提升危機(jī)應(yīng)對能力。針對“內(nèi)卷化”的危機(jī)學(xué)習(xí)現(xiàn)狀，有必要探索優(yōu)化危機(jī)學(xué)習(xí)的路徑，促進(jìn)危機(jī)學(xué)習(xí)向新的、更積極的形態(tài)變遷，進(jìn)而推動公共危機(jī)應(yīng)對能力的持續(xù)提升。

（一）以公眾關(guān)切為導(dǎo)向推動危機(jī)學(xué)習(xí)，明確危機(jī)應(yīng)對能力提升的方向性

一般而言，政府部門啟動危機(jī)學(xué)習(xí)，對危機(jī)應(yīng)對政策、制度和行為進(jìn)行再檢查、再評估和再修正的觸發(fā)機(jī)制包括兩個(gè)：一是來自政府部門內(nèi)部的自省，另一個(gè)則來自公眾的外部危機(jī)關(guān)切輿情。比較而言，公眾的外部危機(jī)關(guān)切輿情更具有價(jià)值，一方面，因?yàn)楣娛枪参C(jī)應(yīng)對服務(wù)的需求者，政府是公共危機(jī)應(yīng)對服務(wù)的提供者，公眾需求導(dǎo)向作為公共服務(wù)供給的價(jià)值方向已逐漸成為共識；另一方面，公共危機(jī)的“常態(tài)化”呈現(xiàn)使得公眾的危機(jī)防范與應(yīng)對意識逐漸增強(qiáng)，并且，長期處于危機(jī)應(yīng)對實(shí)踐第一線的社會公眾，比長期囿于官僚制的政府部門，對危機(jī)應(yīng)對的行動策略有著更為深刻的感知和體認(rèn)。所以，公眾的危機(jī)關(guān)切輿情是政府部門危機(jī)學(xué)習(xí)的關(guān)鍵和源泉。

相應(yīng)地，政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)捕捉、收集、分析和回應(yīng)公眾的危機(jī)關(guān)切，向公眾闡明其推進(jìn)危機(jī)學(xué)習(xí)的積極態(tài)度。首先，政府部門應(yīng)糾正過去回避甚至敵視公眾意見表達(dá)的做法，向公眾傳遞愿意接納其表達(dá)危機(jī)關(guān)切信息的態(tài)度。將公眾的危機(jī)關(guān)切信息作為政府危機(jī)應(yīng)對經(jīng)驗(yàn)借鑒和教訓(xùn)總結(jié)的重要參考，檢驗(yàn)政府危機(jī)應(yīng)對政策、制度和行為效果的重要依據(jù)，以及改進(jìn)政府危機(jī)應(yīng)對策略的重要指南，以實(shí)際行動鼓勵公眾繼續(xù)對政府危機(jī)應(yīng)對行為表達(dá)建設(shè)性的意見和建議。其次，對公眾指出的政府危機(jī)應(yīng)對中的不當(dāng)之處，政府部門應(yīng)向公眾做出及時(shí)改進(jìn)的公開承諾，并給出明確的改進(jìn)時(shí)間表，讓公眾感知到政府部門參與危機(jī)應(yīng)對能力提升的誠意。

（二）完善危機(jī)學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)設(shè)施，為危機(jī)應(yīng)對能力提升提供條件保障

第一，創(chuàng)建豐富多元的信息反饋平臺，滿足不同群體對危機(jī)關(guān)切信息的反饋需求。一方面基于互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)，在政府熱線、政府信箱、政府論壇等信息平臺的基礎(chǔ)上，發(fā)展政務(wù)微博、政務(wù)微信、政務(wù)APP客戶端等政務(wù)新媒體信息平臺，為“信息富有者”提供便捷化、交互性的信息反饋通道；另一方面，針對“信息貧乏者”，可以社區(qū)為單位發(fā)展民情座談會、懇談會，或深入危機(jī)關(guān)聯(lián)公眾，現(xiàn)場征集其危機(jī)關(guān)切內(nèi)容，完善深入基層的信息渠道。

第二，健全公眾危機(jī)關(guān)切信息的實(shí)時(shí)搜集、挖掘機(jī)制，為危機(jī)應(yīng)對能力提升建立數(shù)據(jù)支撐平臺。實(shí)時(shí)收集公眾對政府危機(jī)應(yīng)對的關(guān)切信息，并對其進(jìn)行分類整理，挖掘公眾對政府危機(jī)應(yīng)對行為的評價(jià)與改進(jìn)建議，建立危機(jī)學(xué)習(xí)數(shù)據(jù)庫，從而為政府部門后續(xù)危機(jī)應(yīng)對決策的制定、評估與改進(jìn)提供科學(xué)的數(shù)據(jù)支撐平臺。

（三）優(yōu)化危機(jī)學(xué)習(xí)方式，增強(qiáng)危機(jī)應(yīng)對能力提升的協(xié)同性、永續(xù)性

針對目前危機(jī)學(xué)習(xí)成效不高的問題，應(yīng)引導(dǎo)政府部門轉(zhuǎn)變危機(jī)學(xué)習(xí)方式，從危機(jī)學(xué)習(xí)的主體、對象、時(shí)間安排和內(nèi)容等角度做出全面的改進(jìn)，進(jìn)而提升政府對公共危機(jī)的處置能力。具體包括：其一，危機(jī)學(xué)習(xí)的主體從碎片化個(gè)體向部門間協(xié)同學(xué)習(xí)轉(zhuǎn)變，政府各職能部門應(yīng)清理危機(jī)管理過程中的自我中心主義，打破部門藩籬，牢記以往碎片化危機(jī)應(yīng)對行動所引致的教訓(xùn)，加強(qiáng)危機(jī)應(yīng)對的部門聯(lián)動演練，提升協(xié)同治理公共危機(jī)的能力；其二，危機(jī)學(xué)習(xí)的對象從單一危機(jī)事件的學(xué)習(xí)向危機(jī)學(xué)習(xí)數(shù)據(jù)庫學(xué)習(xí)轉(zhuǎn)變，深入查究危機(jī)管理各環(huán)節(jié)可能出現(xiàn)的漏洞，學(xué)習(xí)不同類型公共危機(jī)的應(yīng)對經(jīng)驗(yàn)，避免危機(jī)應(yīng)對能力提升的視野局限；其三，危機(jī)學(xué)習(xí)的時(shí)間從臨時(shí)性學(xué)習(xí)向永續(xù)性學(xué)習(xí)轉(zhuǎn)變，讓政府部門時(shí)刻保持危機(jī)應(yīng)對能力，避免出現(xiàn)因惰性學(xué)習(xí)、被動式學(xué)習(xí)而再現(xiàn)公共危機(jī)“類質(zhì)同象”新形態(tài)；其四，危機(jī)學(xué)習(xí)的內(nèi)容從查看材料總結(jié)式學(xué)習(xí)、口頭式學(xué)習(xí)向?qū)崟r(shí)關(guān)注公眾的危機(jī)關(guān)切信息、積極反思與調(diào)整危機(jī)應(yīng)對策略轉(zhuǎn)變，力求危機(jī)應(yīng)對在理念、行動各方面均有新的面貌。

（四）將危機(jī)學(xué)習(xí)與危機(jī)應(yīng)對策略改進(jìn)有機(jī)結(jié)合，確保危機(jī)應(yīng)對能力提升的效力

在明確危機(jī)學(xué)習(xí)方向、條件和方法的基礎(chǔ)上，政府部門應(yīng)向公眾展現(xiàn)危機(jī)學(xué)習(xí)與危機(jī)應(yīng)對能力提升的成效。一是全面檢視以往危機(jī)管理過程中的薄弱環(huán)節(jié)。通過深度研習(xí)危機(jī)學(xué)習(xí)數(shù)據(jù)庫，對政府現(xiàn)有的危機(jī)應(yīng)對政策、制度和行為啟動進(jìn)一步的檢查、評估，掃描危機(jī)管理中的薄弱環(huán)節(jié)，捕捉危機(jī)應(yīng)對行為的改進(jìn)和調(diào)整機(jī)會，以便更精準(zhǔn)地提升危機(jī)應(yīng)對能力。二是積極探索危機(jī)應(yīng)對策略的改進(jìn)路徑。政府部門要敢于直面公共危機(jī)應(yīng)對過程的錯(cuò)誤或教訓(xùn)，以坦誠的態(tài)度，通過搜索危機(jī)學(xué)習(xí)源數(shù)據(jù)庫，組織危機(jī)管理專家研討，或向社會公眾征集解決方案等方式，鼓勵有公共意愿和專業(yè)能力的公眾與社會組織為公共危機(jī)應(yīng)對策略的改進(jìn)出謀劃策，將政府危機(jī)學(xué)習(xí)落腳到危機(jī)應(yīng)對能力提升這一核心目標(biāo)上來。

（五）建立常態(tài)化危機(jī)學(xué)習(xí)的激勵機(jī)制，完善危機(jī)應(yīng)對能力提升的動力保障

為激發(fā)政府部門危機(jī)學(xué)習(xí)與危機(jī)應(yīng)對能力提升的動力，有必要完善相應(yīng)的激勵約束機(jī)制。首先，完善常態(tài)化危機(jī)學(xué)習(xí)的制度設(shè)置。在公共危機(jī)來臨前，明確要求各職能部門常態(tài)化跟蹤國內(nèi)外相關(guān)領(lǐng)域危機(jī)預(yù)防與防范的實(shí)踐案例，從既往的危機(jī)管理案例中吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，強(qiáng)化所轄區(qū)域公共領(lǐng)域運(yùn)行態(tài)勢的常態(tài)化監(jiān)測，及時(shí)排除可能誘發(fā)公共危機(jī)的隱患，并對政府部門現(xiàn)有或擬議的危機(jī)應(yīng)對政策、制度和行為進(jìn)行常態(tài)化的評估和糾正，以確保其擁有危機(jī)防范與應(yīng)對的能力與制度儲備。其次，完善危機(jī)學(xué)習(xí)激勵機(jī)制，充分調(diào)動危機(jī)應(yīng)對能力提升行動的積極性。對于主動參與危機(jī)學(xué)習(xí)，積極排查所轄區(qū)域公共危機(jī)隱患，及時(shí)啟動危機(jī)預(yù)案將公共領(lǐng)域運(yùn)行異常現(xiàn)象消除在萌芽狀態(tài)，顯著降低公共危機(jī)發(fā)生率的地方或部門，以及善于將所習(xí)得危機(jī)應(yīng)對經(jīng)驗(yàn)運(yùn)用于危機(jī)處置實(shí)踐，在危機(jī)處理黃金時(shí)間內(nèi)及時(shí)反應(yīng)，迅速控制危機(jī)蔓延勢頭，顯著降低危機(jī)破壞性的地方或部門，應(yīng)對其進(jìn)行公示性的獎勵；而對那些繼續(xù)沿用權(quán)宜性學(xué)習(xí)、敷衍式學(xué)習(xí)、惰性學(xué)習(xí)、被動式學(xué)習(xí)等方式并導(dǎo)致學(xué)習(xí)效力不彰，未能有效遏制公共危機(jī)爆發(fā)與蔓延的地方或部門，應(yīng)讓其承擔(dān)相應(yīng)的管理責(zé)任。通過正向激勵與反向懲戒，促使政府部門有充足的動力將常態(tài)化危機(jī)學(xué)習(xí)納入政府重要的工作內(nèi)容，以便切實(shí)提升政府部門的危機(jī)應(yīng)對能力與公共管理水平。

[參考文獻(xiàn)]

胡稅根.公共危機(jī)管理通論[M].杭州：浙江大學(xué)出版社，2009：1.

丁烈云.危機(jī)管理中的社會秩序恢復(fù)與重建[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會科學(xué)版），2008（9）：2-8.

韋森.社會秩序的經(jīng)濟(jì)分析導(dǎo)論[M].上海：上海三聯(lián)書店，2001：119.

徐曉軍.社會秩序視角下的公共危機(jī)與制度變革[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會科學(xué)版），2012（1）：13-21.

Eleanor Stead， Clive Smallman. Understanding business failure： learning and unlearning lessons from industrial crisis[J]. Journal of Contingencies and Crisis Management，1999，7（1）：1-18.

芮明杰，張良森.企業(yè)危機(jī)管理過程中的組織學(xué)習(xí)研究[J].上海管理科學(xué)，2006（6）：42-45.

任兆璋，賈肖明.SARS向我國政府危機(jī)管理機(jī)制提出挑戰(zhàn)[J].改革與理論，2003（7）：5-8.

袁國棟.政府公共危機(jī)管理比較研究—以卡特里娜和桑迪颶風(fēng)為例[J].北京航空航天大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2013（2）：19-23.

楊勇誠.風(fēng)險(xiǎn)社會視閾下地方政府公共危機(jī)治理的倫理省思[D].西安：陜西師范大學(xué)，2015.

黃靜.提升政府學(xué)習(xí)力[D].武漢：武漢大學(xué)，2005.

李佳佳.論政府的學(xué)習(xí)能力[D].昆明：云南大學(xué)，2005.

徐文龍.學(xué)習(xí)力：最本質(zhì)的競爭力[J].理論與當(dāng)代，2002（6）：43.

諾曼·R·奧古斯丁，等.危機(jī)管理[M].北京新華信商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理有限責(zé)任公司，譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2001：112-126.

安志放.基于組織學(xué)習(xí)的政府危機(jī)管理能力建設(shè)探討[J].河北北方學(xué)院學(xué)報(bào)，2013（8）：49-52.

Rob Beckley， Julian Birkinshaw. Dealing with a crisis-what the police have learned and what others can learn from the police[J].Policing， 2009， 3（1）： 9-11.

芮明杰，張良森.企業(yè)危機(jī)管理過程中的組織學(xué)習(xí)研究[J].上海管理科學(xué)，2006（6）：42-45.

Kerstin Eriksson， Allan McConnell. Contingency planning for crisis management： recipe for success or political fantasy？[J].Policy and Society， 2011， 30（2）： 89-99.

阿里·德赫斯.長壽公司[M].王曉霞，譯.北京：經(jīng)濟(jì)日報(bào)出版社，1998：126.

李丹，馬丹妮.公共部門危機(jī)學(xué)習(xí)動態(tài)過程及其知識管理研究[J].中國安全生產(chǎn)科學(xué)技術(shù)，2011（1）：97-101.

吳顥.復(fù)雜性視角下的危機(jī)傳播：從危機(jī)管理到危機(jī)學(xué)習(xí)[J].理論月刊，2011（1）：59-63.

杜贊奇.文化、權(quán)力與國家：1900～1942年的華北農(nóng)村[M].王福明，譯.南京：江蘇人民出版社，2003：前言.

劉江.回應(yīng)視角下增強(qiáng)政策輸出與公眾需求適應(yīng)性的公民參與路徑分析[J].湖北科技學(xué)院學(xué)報(bào)，2014（1）：204-205.

王廣福.基于多中心理論的公共危機(jī)治理研究[D].長沙：湖南大學(xué)，2008.

薛瀾，劉冰.應(yīng)急管理體系新挑戰(zhàn)及其頂層設(shè)計(jì)[J].國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2013（1）：10-14.

丁柏銓.新媒體語境中重大公共危機(jī)事件輿論觸發(fā)研究[J].新聞大學(xué)，2012（4）：109-117.

楊敏，王運(yùn)寶，徐浩程.網(wǎng)絡(luò)輿論關(guān)注公共事件各級政府面臨大考[EB/OL].[2016-12-10].http：//news.sina.com.cn/c/sd/2009-07-22/113818273934.shtml.

郝娜.“內(nèi)卷化”理論在中國[M]//劉亞偉.21世紀(jì)國際評論（第一輯）.西安：西北大學(xué)出版社，2010：101-107.

[責(zé)任編輯 王艷芳]