關于辦園體制的沿革與思考

北京師范大學教育學院，教授、碩士生導師

辦園體制，指有關托幼機構的辦學主體及隸屬關系、投資經營和管理權限等的組織制度。本文試對我國辦園體制的沿革做一些梳理，進而思考幼兒教育與辦園體制的發展走向。

一、關于1949年以來幼兒教育發展與辦園體制的沿革

相關政策條文

解放之初的提法：公辦民辦并舉。1951年8月教育部第一次全國初等教育會議明確幼兒園承擔雙重任務，提出根據各個地區不同情況和城鄉差異，確立發展重點：首先放在工業地區企業部門，其次是機關、學校及郊區農村，主要解決工農勞動婦女對孩子的教養問題。幼兒教育要公私兼顧辦園，同時重視群眾團體來推動和開展幼兒教育。《關于改革學制的決定》中明確，“幼兒園應在有條件的城市首先建立，然后逐步推廣”。（1951年10月）

形象化說法“兩條腿走路”方針：1979年由13個部門聯合召開的全國托幼工作會議，做出了由國務院設立“托幼工作領導小組”的決定，明確了各部門的職責分工，以及關于兩條腿走路的方針，恢復、發展、整頓、提高各類托幼組織問題。

明確表述幼教發展方針：動員和依靠社會力量，多形式多渠道發展幼兒教育——辦園主體多元化，經費來源多種渠道。為解決實踐中的問題，1987年10月召開了全國幼兒教育工作會議，會議明確提出幼兒教育是社會主義教育事業的重要組成部分，是學校教育的預備階段，同時又是一項社會公共福利事業。會議將我國幼兒教育發展方針明確表述為“動員和依靠社會力量，多形式、多渠道發展幼兒教育”，指出，幼兒教育具有地方性、社會性和多樣化的特點，因此必須由政府、單位、個人、社會共同投資，協力辦好。1989年這一方針被寫入行政法規《幼兒園管理條例》。

政策實施歷程

（一）解放之初——“文化大革命”前

社會主義改造和全面建設社會主義時期，解放初至“文化大革命”前社會背景：新中國成立之后百廢待興，工業化建設的迫切需要，以及社會主義改造、一大二公，國民建設五年計劃。

1.接管外國人開辦的育嬰堂等慈善機構，接管教會辦幼稚園，陸續接收私立幼稚園，改為公立。

2.持續發揮群眾動員優勢，在學習蘇聯的經驗同時吸收老解放區經驗，幼兒教育穩步發展。

1949年年底，教育部召開了第一次全國教育工作會議，確定建設新教育要以老解放區新教育經驗為基礎，吸收舊教育中某些有用的經驗，借助蘇聯教育建設的新經驗。教育必須為國家建設服務，必須向工農開放。

除了教育部門舉辦幼兒園，企事業部門辦園占一定比例，街道集體辦園發揮了重要作用。

1955年1月，國務院發布的《關于工礦、企業自辦中小學和幼兒園的規定》指出，為了逐步實現國家社會主義工業化，我國新舊工業基地不斷增加、逐步擴大，但目前各地教育行政部門統一設置的中小學、幼兒園，遠不能滿足廣大職工子女上學的要求。因此“有必要由工礦、企業自辦學校和幼兒園”。“各工礦、企業所辦職工子女中小學、幼兒園的經費開支及人員編制等方面，應當與當地公立中小學、幼兒園的經費開支及人員編制標準力求一致。”

1956年2月，教育部、內務部、衛生部發出了《關于托兒所、幼兒園幾個問題的聯合通知》中，提出托兒所、幼兒園的發展要根據需要和可能的條件積極發展。“仍可采取多種多樣的辦法，不必過早強調統一，也不應有過高過多要求。但必須以辦理整日制（即日托）為努力方向，并應根據各地不同情況和條件，逐步加以整頓和改進。”

3.最大限度動員依靠群眾，創出了當時社會環境下民辦園——街道集體幼兒園的好形式。

街道民辦園最早誕生于抗美援朝時的愛國衛生運動，如南京五老村幼兒園等。

在“大躍進”的背景下，幼兒教育有“三天托兒化”等盲目浮夸風氣，盡管如此，由于群眾積極性被調動起來，創出了為生產服務和方便家長的措施，街道集體幼兒園即民辦園比較強的服務意識就是受當時氛圍的積極影響。“大躍進”時期出現的集體所有制的街道園成為民辦幼兒教育的重要形式。如北京、南京等地，街道園等占比很高，還有其他多種形式的托幼園所，如家庭園、聯辦園，為解放婦女參加社會主義工業化建設發揮了重要作用。

總之，除去“文化大革命”時期整個社會生活被嚴重破壞，幼兒教育也不可幸免，自新中國建立直至“文化大革命”之前，我國幼兒教育事業伴隨國家經濟建設建立起來并發揮了重要作用，幼兒教育發展符合當時歷史條件，為解決入托需求以及方便人們的工作和生活功不可沒。

（二）改革開放以來及社會主義市場經濟確立直至進入新世紀

1.改革開放的20世紀80年代以來，社會生產力得到釋放，經濟有了很大發展，幼兒教育的社會需求進一步擴大，出現了幼教新形式，政策因勢利導，多形式、多渠道發展幼兒教育。

學前班成為重要辦園形式。20世紀80年代以來，國家實施改革開放，社會活力空前釋放，推動了經濟發展，社會對幼教的需求不斷擴大，在此背景下，縣鎮和農村出現了小學附設學前班，這是應對需求，群眾發揮創造性，利用小學富余設施自發地解決問題。政策也因勢利導，相應地加以規范引導。1983年9月教育部印發《關于發展農村幼兒教育的幾點意見》提出，根據農村經濟體制改革的新形勢，要積極創造條件，有計劃地發展農村幼兒教育，可首先發展學前一年，即學前班——提供統籌、自籌經費和集資等多種方法，改善辦園條件。1986年6月，國家教委發布《關于進一步辦好學前班的意見》，規范和引導其健康發展。20世紀90年代至新世紀，學前班成為農村幼兒教育主要形式，1993年學前班占到全國幼教機構總班數的44.6%，滿足了日益擴大的社會需求。

家庭托兒所幼兒園等自辦園。大城市等伴隨第二次生育高峰人口暴漲，政策及時地做出反應，多種形式辦園，包括“提倡和鼓勵舉辦家庭托兒所幼兒園”，盡管人口暴漲，但是沒有出現入園難等情況。

中小城市中，如改革開放的新興城市溫州，實行多種辦學主體，特別是創出了自辦園的好形式，這是群眾應對需求發揮創造性，因地制宜，并非囿于已有形式（當地極其有限的公辦園、企事業辦園），政府給予鼓勵支持，在相關政策方面予以傾斜，推動幼兒教育事業發展。

2. 20世紀90年代以來，國家確立了社會主義市場經濟，進一步激發了社會活力，民辦幼兒園大發展。

進入20世紀90年代，國家從計劃經濟轉變為實行市場經濟，企業相應地需要適應這一社會背景，不再是由國家包辦一切和背負企業辦社會的沉重包袱，而是要建立現代化企業制度，激發內在活力，參與社會競爭。同時企業用工制度也發生了改變。一些企業無法適應形勢變化，倒閉消失，附設的托幼機構自然相應關門。面對這一客觀形勢的變化，政策及時進行了相關調整，引導企業幼兒園實行體制改革，所有權與經營權分離，實行承辦制和股份制（1995年）等，盡管有一些企業倒閉，所屬托幼機構卻迎難而上，面向社會自主經營、自負盈虧，得以生存下來，并得到很好地發展，如北京新世紀幼兒園、九龍幼兒園等。

客觀而言，20世紀90年代至新世紀幼兒教育滑坡，還有一個原因是由于計劃生育的效果顯現，出生率下降，一些大城市幼兒園收不滿孩子，不是入園難而是入好園難，出現供大于需求的情況，部分幼兒園關閉是必然的。社會主義市場經濟的確立，進一步激發了社會活力，民辦園（此非彼）獲得了前所未有的發展機遇。民辦園很快填補了滑坡帶來的空缺。

進入21世紀，針對幼教奢華之風的苗頭和農村大量富余勞動力擁入城市而出現的流動兒童教育問題，2003年政府及時出臺文件《關于幼兒教育改革和發展指導意見》，進行相應調整引導。《意見》秉持大教育觀念，提出幼兒教育應形成依托社區，正規和非正規結合的發展格局。

概括起來，改革開放以來，我國幼兒教育持續穩定發展，20世紀80年代在園兒童數量達到1000多萬，20世紀90年代在園兒童數量較之20世紀80年代翻了一番，即增長了一倍，達到2000多萬。至2009年入園率達到50%以上。對于社會主義初級階段的中國而言，這是了不起的成就。得益于我們始終堅持實事求是的思想路線，長期貫徹群眾路線，實行多樣化、多元化的辦園體制。相關部門如教育、內務、衛生、婦聯長期持續地協力配合，政策積極倡導和動員社會力量，同時及時發現實踐中好的經驗，因勢利導，既給予支持又規范引導，促進幼兒教育不斷發展，使之能夠符合各個時期社會背景和需要，同時對社會經濟發展發揮促進作用。

二、國家中長期規劃及國十條頒發前后十余年幼兒教育的變化

2010年，國家中長期教育規劃頒發以來，幼兒教育得到政府空前關注和重視，國人歡呼：“幼兒教育的春天來了！”的確，短短數年來，學前教育相繼出臺了三個三年規劃，規劃的實施帶來了事業的跨越式發展，幼教規模、財政投入一路攀升。全國學前三年毛入園率2016年達到77.4%，自2009年至今的數年間，幼兒教育發展，以入園率為例，增長達27%。

然而在創出驕人業績和數據的同時，也出現了一系列不和諧狀況，即與社會發展趨勢不相適應的問題。主要是用行政指令的方式發展幼兒教育，過于人為地干預，如取消學前班，對此前不同體制的幼兒園統稱為公辦性質的幼兒園，不加區別地實施劃一的管理方式，大干快上的同時，采取一刀切的方式，以單一標準即大城市中心取向規范指導全國的幼兒教育，無視各地差異，民辦教育受到擠壓，多元化多樣化的幼兒教育面臨危機。

相應地，財政投入大大增加，但依然延續計劃經濟下的財政投入分配制度，僅限于對公辦園的錦上添花，而且更多的錢是花在硬件上，過度重視物質技術的高大上，忽略了國家財政的使命應是保基本的、托底的。近年一些改擴建或新建的豪華鄉鎮園斥資的1000多萬元，卻收不滿孩子，決策的實施拍腦門，缺乏調查研究，白白浪費了有限的資源，而真正需要的孩子卻得不到。與此同時誤導了公眾，以為好的教育就是物質條件優化。當下人為制造的所謂優質教育與全社會“育兒綜合焦慮癥”相互推波助瀾，越演越烈。

三、當下公辦園為主的政策質疑

今年5月，由教育部、國家發展改革委、財政部、人力資源社會保障部聯合印發的實施意見經國家教育體制改革領導小組會議通過，決定2017-2020年實施第三期學前教育行動計劃。主要目標是：到2020年，基本建成廣覆蓋、保基本、有質量的學前教育公共服務體系。全國學前三年毛入園率達到85%，普惠性幼兒園覆蓋率（公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園在園幼兒數占在園幼兒總數的比例）達到80%左右（2017.05.17人民網）。根據實施意見要求，各地要按照非義務教育成本分擔的要求，建立起與管理體制相適應的生均撥款、收費、資助一體化的學前教育經費投入機制，保障幼兒園正常運轉和穩定發展。引導和監督民辦幼兒園依法配足配齊教職工并保障其工資待遇。幼兒園教職工依法全員納入社保體系。到2020年，基本實現幼兒園教師全員持證上崗。藍圖可謂美好，但可否實現令人疑慮重重。

1.這一公辦園或普惠園為主的政策的推出，其依據是什么？有文章提出公辦園需求大，因而應以公辦園為主體，也有說法是要讓公眾普遍享有優質幼兒教育。

應該承認，政策的出發點是好的，但是不能不考慮其可行性，即實施條件是否具備。學前三年毛入園率達到85%及基本實現幼兒教師全員持證上崗等不是發一句指令就能夠實現的。民辦園現今占據我國幼兒教育一半以上，總體而言，是市場應對需求自發做出的反應，同時表明民間有辦園辦教育積極性，難道不做調研分析，就想當然以行政指令方式將這部分社會力量和資源推出？這種思路隱含著，公辦的就是好的意識形態誤區和原有體制下思維定勢。

2.其實 “公辦性質幼兒園”的提法混淆了差別，近年新提“普惠性幼兒園”也是高規格，而不是最基本條件或最低限度要求。

在十九大召開的背景下，這種不顧現實條件和真實需求，用拍腦門、官僚主義作風拍板決策的情況不應再繼續下去了。

幼兒教育是教育的一部分，同時也是社會公共福利事業。幼兒教育的基本定位不應偏離。

3.政策的延續性對于幼兒教育的正常健康發展至關重要。多年來的實踐證明，我國幼兒教育社會化的發展思路是正確的。“動員和依靠社會力量，多形式多渠道發展幼兒教育”事業發展方針應持續得到貫徹，而不能朝令夕改，忙于制造新名詞。將幼教社會化戛然而止，拉回政府包辦一切社會事業的老路是行不通的。放眼世界，沒有一個國家的幼兒教育是全部由政府包辦的，包括發達國家。幼兒教育不等于幼兒園，無視其特殊性，用辦學校機構的辦法發展幼兒教育是錯誤的。今天的幼兒教育是從歷史走來，如何汲取以往發展的經驗教訓值得很好地思考，包括“大躍進”中的搞浮夸攤派做法不應再次出現，要注重幼兒教育的發展規律。

4.長期以來，我國幼兒教育實行社會力量辦園為主、公辦園為示范的格局。公辦園的發展完全依靠財政撥付，少數公辦園即教辦園要發揮示范作用，因此無論在硬件與軟件上都是高規格的。近年所謂優質園的倡導進一步抬高了園所建設的規格，越來越高大上的背后是財政支出加大，而受眾有限。這種辦園模式要推而廣之，擴大到80%的幼兒園短時間內是不可行的，也是不可持續的。政策的出臺應有前瞻性、預見性。以作為新興城市的榆林為例，近10年當地經濟起飛，幼兒教育伴隨兩個3年規劃快速發展，入園率達到98%，全地區共有幼兒園1100多所，其中40%是免費的公辦園。這樣的發展程度和速度的確創了記錄，卻造成了問題，免費優質教育誰有資格享有？要再提升公辦園百分比，是不現實的。而且現有師資很大部分沒有教師資格證書。

5.另外，在官方教育統計數據之外，還存在著大量自辦園，這些因需而生的所謂山寨園是非正規教育，被污名化為非法辦園，因而處境艱難。其實，這是轉型時期伴隨人口流動而出現的面向低端人群或多元需求的民間自救幼教形式。以北京為例，山寨園數量多過正規幼兒園，是民間辦學的嘗試和創造，客觀上起到為政府分憂解難的作用，其貢獻應當得到承認。以正規化、標準化的方式發展幼兒教育可謂眼界狹窄，與現代教育思想相背離。非正規教育屬于大教育范疇的概念，強調就地取材、能者為師，教育資源無處不在。探索表明，幼兒教育更應以依托社區、就近便利的非正規方式發展，“小的是美好的。”市場經濟背景下的幼兒教育要能夠適應社會多元化需求和提供多重選擇。

6.幼兒園作為社會公共福利性機構，設施條件的配置與經費預算都應是最基本的最必要的，而不是高規格的。如我們的東鄰日本雖為發達國家，幼兒園保育所極其簡樸。國家財政的作用是保障基本、托底，現今錦上添花、高大上的做法不符合可持續發展的大的政策背景，是難以為繼的！要在充分調查基礎上研究適合市場經濟的財政制度改革，投入要向弱勢人群和更需要處傾斜，發揮財政投向對幼兒教育公平的導向作用。幼兒教育強調政府的責任并不意味著直接辦園，或是以單一標準如普惠園簡單化推而廣之，以獎代補也有很大的隨意性，更非以不變應萬變的持續懶政，而需在政策環境層面推動公平。

對當下不同類型幼兒園應區分情況，考慮相應的扶持政策，其實，除了全部財政撥款的公辦園與營利性民辦園之間，存在大量中間類型的辦園形式，如國有民辦、民辦公助、體改園等，以及公益性幼教機構或組織，應當在清晰其不同性質定位的基礎上研究相應的扶持政策，以及制度化的財政補貼辦法。

政府各職能部門的行政人員作為服務者和人民公仆要始終抱有對孩子、對幼兒教育的敬畏，以勇于擔當和負責任的精神，認真研究納稅人的錢該怎么花，對以往財政投向和分配做客觀考察分析，總結經驗教訓，拿出符合實際且切實可行的制度化的財政改革方案。