基于防范地方金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)視角的我國(guó)央地雙層金融監(jiān)管合作模式研究

李莉

【摘要】地方金融作為我國(guó)整個(gè)金融體系的重要組成部分，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定方面起著積極作用的同時(shí)，也會(huì)在我國(guó)金融領(lǐng)域中引發(fā)不穩(wěn)定因素，滋生金融違法行為，從而導(dǎo)致地方金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。我國(guó)當(dāng)前的“一行三會(huì)”垂直監(jiān)管模式，容易出現(xiàn)中央政府監(jiān)管難以到位的“盲區(qū)”或“真空”，在地方性、小微金融監(jiān)管方面，監(jiān)管主體責(zé)權(quán)不清，經(jīng)濟(jì)政策各異，碎片化傾向明顯，目前還沒(méi)有明確的監(jiān)管主體，金融體系日益復(fù)雜化和業(yè)務(wù)交叉化，很可能誘發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。本文研究央—地金融監(jiān)管合作問(wèn)題、考察央—地金融監(jiān)管合作模式的內(nèi)在運(yùn)行機(jī)理，進(jìn)一步豐富發(fā)展金融監(jiān)管理論。

【關(guān)鍵詞】地方金融 系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn) 央地雙層 監(jiān)管合作

一、我國(guó)建立央地雙層金融監(jiān)管合作模式必要性

金融監(jiān)管制度要與金融結(jié)構(gòu)相適應(yīng)問(wèn)題。我國(guó)的金融監(jiān)管制度目前并不是完美的，存在各種各樣的問(wèn)題，這些問(wèn)題影響了中國(guó)金融監(jiān)管制度效率的發(fā)揮，其問(wèn)題的根源在于金融監(jiān)管制度與現(xiàn)存的金融結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展與金融創(chuàng)新都會(huì)對(duì)金融結(jié)構(gòu)產(chǎn)生重大影響。在國(guó)家著力解決“三農(nóng)”問(wèn)題和小微企業(yè)融資困境、積極推進(jìn)多層次資本市場(chǎng)建設(shè)的背景下，村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司、農(nóng)村資金互助社等新型金融機(jī)構(gòu)快速發(fā)展；農(nóng)村信用社逐步改制為農(nóng)村商業(yè)銀行或農(nóng)村合作銀行，其經(jīng)營(yíng)規(guī)模明顯提升；融資性擔(dān)保、股權(quán)投資基金、民間資本管理、融資租賃、商業(yè)保理、典當(dāng)、互聯(lián)網(wǎng)金融等新型金融業(yè)態(tài)遍地開(kāi)花；民間借貸、合會(huì)和地下錢莊等民間融資也一度出現(xiàn)繁榮態(tài)勢(shì)。金融結(jié)構(gòu)是經(jīng)濟(jì)體系中金融發(fā)展程度的表現(xiàn)，有效的金融監(jiān)管制度要與金融結(jié)構(gòu)相適應(yīng)。當(dāng)前我國(guó)的金融監(jiān)管體制是“一行三會(huì)”垂直監(jiān)管模式，容易出現(xiàn)中央政府監(jiān)管難以到位的“盲區(qū)”或“真空”，在地方性、小微金融監(jiān)管方面，監(jiān)管主體責(zé)權(quán)不清，經(jīng)濟(jì)政策各異，碎片化傾向明顯，目前還沒(méi)有明確的監(jiān)管主體，金融體系日益復(fù)雜化和業(yè)務(wù)交叉化，很可能誘發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

尤其近些年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)下行壓力不斷增大、實(shí)體經(jīng)濟(jì)質(zhì)量與水平有明顯降低，也出現(xiàn)了一些典型的非法集資事件，具有代表性的有e租寶、泛亞事件、溫州民間金融借貸事件（胡經(jīng)生，2017），這些違法行為的發(fā)生引起了有關(guān)金融監(jiān)管部門的重視，沖擊了我國(guó)對(duì)地方金融監(jiān)管的效果，揭露了我國(guó)一級(jí)多元監(jiān)管體制的弊端，在中央與地方監(jiān)管雙方權(quán)責(zé)不清，協(xié)調(diào)處置風(fēng)險(xiǎn)的難度較大，使得系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的度量和防控受到了限制，從而會(huì)抑制中國(guó)金融市場(chǎng)的發(fā)展。因此，構(gòu)建基于防范地方金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)視角的我國(guó)央地雙層金融監(jiān)管合作模式勢(shì)在必行。

二、我國(guó)地方金融資產(chǎn)規(guī)模與資產(chǎn)價(jià)格實(shí)證分析

表1我國(guó)地方金融資產(chǎn)規(guī)模、上證指數(shù)、房地產(chǎn)價(jià)格指數(shù)三變量之間相關(guān)系數(shù)可看出，地方金融資產(chǎn)規(guī)模與上證指數(shù)指數(shù)相關(guān)系數(shù)0.9以上，地方金融資產(chǎn)規(guī)模與房地產(chǎn)價(jià)格指數(shù)相關(guān)系數(shù)為0.7以上，該數(shù)據(jù)表明地方金融資產(chǎn)規(guī)模與資產(chǎn)價(jià)格具有高度相關(guān)性。

圖1顯示了1999～2015年中國(guó)地方金融資產(chǎn)規(guī)模、上證指數(shù)、房地產(chǎn)價(jià)格指數(shù)累計(jì)增長(zhǎng)率與年度增長(zhǎng)率情況。從圖1可看出，三個(gè)指數(shù)從1999年開(kāi)始不斷增加，但三者增長(zhǎng)幅度差異較大，地方金融資產(chǎn)規(guī)模與房地產(chǎn)價(jià)格持續(xù)增長(zhǎng)，上下波動(dòng)幅度較小；上證指數(shù)上下波動(dòng)幅度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了地方金融資產(chǎn)規(guī)模與房地產(chǎn)價(jià)格波動(dòng)幅度。圖2顯示了1999～2015年中國(guó)地方金融資產(chǎn)規(guī)模、上證指數(shù)、房?jī)r(jià)指數(shù)年度增長(zhǎng)率情況。從圖2可看出，中國(guó)上證指數(shù)、地方金融資產(chǎn)規(guī)模和房地產(chǎn)價(jià)格年度增長(zhǎng)率變化具有較強(qiáng)的一致性，進(jìn)一步說(shuō)明三者存在較高相關(guān)性，三者變動(dòng)頻繁且波動(dòng)幅度較大，無(wú)疑將會(huì)影響中國(guó)金融與實(shí)體經(jīng)濟(jì)，有可能導(dǎo)致金融業(yè)系統(tǒng)性危機(jī)。

綜合以上分析，可以初步得出結(jié)論：中國(guó)上證指數(shù)、地方金融資產(chǎn)規(guī)模和房地產(chǎn)價(jià)格年度增長(zhǎng)率變化具有較高相關(guān)性，說(shuō)明我國(guó)地方金融業(yè)務(wù)、資本市場(chǎng)與房地產(chǎn)市場(chǎng)存在一定程度的依賴性。

三、基于防范地方金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)視角的我國(guó)央地雙層金融監(jiān)管合作模式構(gòu)建

如何在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與風(fēng)險(xiǎn)把控之間尋找平衡點(diǎn)，如何防范地方金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)地方政府金融監(jiān)管素質(zhì)提出了更高要求。在我國(guó)央地雙層金融監(jiān)管合作模式制度設(shè)計(jì)上應(yīng)嚴(yán)格按照權(quán)責(zé)一致原則對(duì)中央與地方監(jiān)管權(quán)力進(jìn)行科學(xué)界定。

（一）明確中央與地方監(jiān)管職責(zé)，科學(xué)界定金融監(jiān)管權(quán)力邊界

金融監(jiān)管領(lǐng)域應(yīng)堅(jiān)持屬地原則，要授予地方政府較大的決策權(quán)。就現(xiàn)在法律而言，我國(guó)并沒(méi)有對(duì)金融辦的權(quán)利做出明確規(guī)定，使得自身職能不清晰，而是一般是按照“誰(shuí)批準(zhǔn)、誰(shuí)監(jiān)管”的準(zhǔn)則來(lái)確定。迄今為止，對(duì)于地方金融辦的定位與職能僅僅是在部門規(guī)章制度中有所規(guī)定，也沒(méi)有上升到國(guó)家法律層面，由于地方金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的嚴(yán)重性，應(yīng)該加快出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)中準(zhǔn)確規(guī)定地方金融辦和中央的權(quán)責(zé)。各級(jí)政府在遵從相關(guān)法律的前提下，制定針對(duì)地方金融機(jī)構(gòu)的詳細(xì)法規(guī)、實(shí)施細(xì)則，做到有法可依。

對(duì)涉及國(guó)家金融穩(wěn)定的全國(guó)性事務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)高、主管不明確、涉及范圍廣泛領(lǐng)域等，原則上基于國(guó)家金融業(yè)整體效率、安全與秩序考慮，中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)要享有由保留監(jiān)管權(quán)。

基于法治化視角處理中央與地方金融監(jiān)管合作關(guān)系，就是在法治基礎(chǔ)上形成新型的央地雙層權(quán)責(zé)關(guān)系，以法律規(guī)范固化中央與地方各自的職權(quán)范圍、利益配置結(jié)構(gòu)、運(yùn)作方式等，形成中央與地方之間法定的職權(quán)利益關(guān)系。

（二）建立地方金融監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議制度，設(shè)置統(tǒng)一的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)

監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立性、專業(yè)性要求以立法的方式排除政府的干涉，具體機(jī)構(gòu)設(shè)置上，可將分散于發(fā)改委、財(cái)政廳、金融辦等機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職能集中在一起，設(shè)立金融監(jiān)督管理局，也可將金融監(jiān)管職能集中于金融辦一家。對(duì)地方金融監(jiān)管主體科學(xué)定位應(yīng)包含兩個(gè)維度：首先，基于對(duì)合法擁有職權(quán)的現(xiàn)實(shí)考量還原其行政機(jī)關(guān)屬性；其次，在前者基礎(chǔ)上基于監(jiān)管客觀、高效本質(zhì)要求確保其享有一定的獨(dú)立性。

加快地方金融監(jiān)管主體制度建設(shè)與人才建設(shè)；建立金融監(jiān)管問(wèn)責(zé)機(jī)制，誰(shuí)管理誰(shuí)負(fù)責(zé)；吸納相關(guān)人才，完善引進(jìn)機(jī)制，提高地方金融監(jiān)管主體執(zhí)行力、決策力以及協(xié)調(diào)能力。與金融行業(yè)協(xié)會(huì)等自律性組織形成監(jiān)管合力。建立目標(biāo)責(zé)任制度，將防范地方性金融風(fēng)險(xiǎn)納入干部綜合考核評(píng)價(jià)體系，防止金融監(jiān)管權(quán)濫用。

（三）央地雙層加強(qiáng)對(duì)資本市場(chǎng)和房地產(chǎn)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管與防御

鑒于目前資本市場(chǎng)與房地產(chǎn)市場(chǎng)在中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮的重要作用，我國(guó)地方金融業(yè)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范關(guān)鍵在于對(duì)資本市場(chǎng)和房地產(chǎn)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管與防御，即預(yù)防資產(chǎn)泡沫。一方面，地方政府由于財(cái)政入不敷出，通常用向房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商出售土地使用權(quán)方式填補(bǔ)地方財(cái)政空缺，導(dǎo)致房地產(chǎn)過(guò)度開(kāi)發(fā)，存量難以消化，地方政府債務(wù)規(guī)模急劇增加，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)日益積累，因此地方政府應(yīng)適當(dāng)調(diào)整房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)政策，適當(dāng)縮小房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)規(guī)模，消化房屋存量，有效減少房地產(chǎn)泡沫；另方面，積極推進(jìn)股票、債券市場(chǎng)改革與法治化建設(shè)，適時(shí)啟動(dòng)“深港通”，提高直接融資比重，促進(jìn)多層次資本市場(chǎng)健康發(fā)展。嚴(yán)厲打擊證券期貨領(lǐng)域各種違法犯罪活動(dòng)，堅(jiān)決守住不發(fā)生金融業(yè)系統(tǒng)性區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)底線。最廣大中小投資者才是資本市場(chǎng)真正的中堅(jiān)力量，是資本市場(chǎng)活力的源泉，加強(qiáng)監(jiān)管本身就是保護(hù)中小投資者的合法權(quán)益。

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