鄉村振興戰略建設中PPP融資模式與風險研究

摘要：通過對鄉村振興戰略建設中不同PPP融資模式分析對比，描述了各個融資渠道的差異，認為與傳統的融資方式相比PPP融資的可靠性更強，但也容易在運營、施工、政策、信用等方面出現風險，最后從政策調整、金融規范、風險識別等方面提出對策。

關鍵詞：鄉村振興戰略；PPP融資模式；風險

隨著我國農業現代化的不斷推進，“三農”問題也出現了新矛盾，如果不能因地制宜地加以解決，就會影響到國家全面建設小康社會目標的順利實現，因此，必須把農業農村的振興當作農業經濟發展中重中之重的任務，基于此，在黨的十九大報告中習近平同志提出了鄉村振興戰略。鄉村振興戰略的提出不是片面的、孤立的，而是“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”五位一體的系統工程，缺一不可。

鄉村振興戰略的建設實施具有明顯的歷史性、長期性和復雜性，包括了“三農”問題的各個方面，特別是農村區域經濟的發展、農村基礎設施的建設、農村公共資源的管理和使用等。由于我國歷史二元經濟結構的原因，農村區域的基礎設施和公共服務長期相當落后，投資建設的難度較大，必須有持續而巨額的資金投入。在這個過程中，如果完全靠國家財政支付、銀行貸款和農業生產者個體投入是遠遠不夠，還需要大力引入充裕的民間資本，但由于長久以來的歷史和社會原因，民間資本因缺乏利益誘導和存在體制障礙不能合理進入農村公共事業領域。為實現民間資本順利、穩定、持續地進入鄉村振興戰略之中，本文借鑒PPP融資模式經驗，對鄉村振興戰略建設的民間資本引入機制進行有效創新，希望盡快建立起鄉村振興戰略建設投入的長效機制。

一、PPP融資模式分析

（一）PPP融資模式認知

PPP（public-private-partnership）融資模式也可以稱為“公共私營合作制”融資模式。與體統的融資模式相比，這種模式是把逐利的企業、政府部門和非營利性企業以項目實施為目的相互結合的資金使用形式。

從PPP的概念上可以看出，這是一種以項目實施過程中參與方“雙贏”或“多贏”為理念的新型資金籌集模式。它的完整表達有廣義和狹義之分。廣義上的概念可以理解為地方政府門為了提供公共服務、公共產品所建立的特定項目而與私人企業聯合的一種合作機制。狹義上則是BOT（特許權投融資方式）項目融資模式，包含了項目建設一項目運營一驗收移交三個過程。目前對于PPP的定義理解還沒有統一，但從已研究文獻可以看出，大多學者對PPP融資模式的觀注點主要集中在大型公共類產品的服務和供給、項目實施過程中的利益分配機制、風險分擔機制、項目運營模式等方面。政府與社會資本合作共建項目的模式有很多，不同模式之間的差異還是很顯明，如狹義的PPP與BT、BOT等模式的主要區別在于政府和社會資本在項目實施過程中相對參與程度以及承擔風險的大小。如表1所示。

通過表1可以看出，BOO模式是一種一刀切模式，政府把公共項目直接出售給私人企業，參與程度非常低，企業投資企業收益，政府控制能力差風險大；BOT模式是政府通過特許授權的方式對社會資本進行控制，授權結束全部收回；BT模式是一種有社會資本有收益返還的“交鑰匙”模式；而PPP融資模式是政府部門、私人投資企業、項目使用者各自分工，通過將不同的優勢資源進行結合，在合同約定的分工協作基礎上，各自發揮優勢的合作模式。公共部門和私人部門各自分工，政府部門通過利用制定項目相關政策和為私人部門提供合法合理服務的優勢，從而達到私人部門在項目運營、建造等工作的順利進行。通過這種優勢資源整合的合作模式，最終促使各個合作參與方達到互利的結果。

（二）PPP項目幾種常見融資渠道

1、股權融資。企業根據股東意愿將部分所有權進行出讓，并以此方式來吸引更多的股東加入，從而可以得到更多的企業發展資金。與傳統的采用向銀行等金融機構進行貸款的傳統融資模式相比，股權融資明顯的優點是資金使用周期長，同時，可根據企業需求隨時融資，資金量充足、無付息壓力，財務風險小。這種融資方式的使用能夠從一定程度上緩解地方財政建設投入不足，拓寬PPP項目融資渠道，這與目前國家加快城市化進程、堅決剝離地方政府債務的大背景完全契合。

2、債權融資方式。簡單來說，債權融資就是企業通過借錢付息的方式來進行融資，所以與股權融資相比這種方式的財務風險較大，但也有企業控制權不轉移和財務杠桿效應等優點。主要有以下幾種類別。（1）貸款融資。項目貸款是屬于債務性融資方式，是為某一特定工程項目而融通資金的方法。該種融資方式特別適合周期長、需要金額大的項目。而且由于這種模式是通過債務的方式進行融資，所以往往需要社會資本的母公司采取增信措施，且負債反映到企業的資產負債表上，項目再融資能力低。（2）債券融資。債券是一種以項目公司未來利益的預測為依據的PPP融資方式。PPP模式下的債券融資方式，項目公司經發改委核準滿足發行條件時，即可通過發行不同類別的企業債和項目收益債方式而進行籌資。因此，只要項目未來有非常好的盈利前景，即使項目公司本身資信能力相對較弱，依然可以以較低的成本募集資金。（3）資產證券化融資。PPP資產證券化是指以項目未來收益權或特許經營權力保證的一種融資方式。這種方式是把企業基礎性資產在未來可以產生的現金流為償付支持，加以合理的結構化設計進行企業信用升級，以此利用資產支持證券進行融資。根據《關于推進傳統基礎設施領域政府和社會資本合作（PPP）項目資產證券化工作的通知》，資產證券化被正式引入到PPP項目融資中。通過資產證券化融資可以增強資金的流動性、減少部分風險資產，從而實行低本融資。

二、PPP項目融資風險分析

（一）政策性風險

政策性風險是一種宏觀風險。鄉村振興戰略實施過程中，存在很多涉及民生基礎設施建設項目，需要在政府部門政策允許的范圍內逐級審批，程序復雜，必然會出現一些不可抗因素導致項目難以通過審核，比如較敏感土地使用權轉讓、生態環境保護等風險，還可能由于政府決策程序不規范、缺乏相關PPP項目運作經驗和運作能力導致的決策失誤等。或者由于政府相關政策修改，行政管理手段變化等都會導致出現政治風險。

（二）信用風險

從PPP項目融資的渠道差異中可以看出，信用的高低直接影響到了PPP項目融資的成功與否。信用風險包含社會資本的運作信用和政府的政策信用。

由于社會資本是趨利的，在PPP融資模項目運行的每個階段都會有資本的參與，如果社會資本的投入方在某一階段通過成本一收益核算發現無利可圖，就隨時可以出現撤資的信用風險。而對于政府來說，在項目建設、項目運營上都要按照上級領導制定的相關法律制度來執行，如果法律制度改變，無異會影響到項目的執行，政府的政策信用產生失信現象。

（三）施工建設風險

第一，土地流轉風險：基礎設施建設外部制約因素多，容易造成土地的拆遷難度較大、征地補償合理定價等問題，這些對項目的順利推進都將產生較大的影響；第二，施工中技術變更風險：由于PPP融資基礎設施項目都是工期大并且要求嚴格，項目的施工技術變更存在很多不確定因素，如果涉及到設計的變更，那將必然影響到項目的建設；第三，質量風險：由主觀或者某些不可抗力客觀原因所引起項目質量問題，這就容易發生質量風險。

（四）運營風險

由于PP融資基礎設施項目周期較長，在運營過程中由于項目運營公司經驗不足和主觀人為失誤所引發運營風險，如收入、成本預估的風險，管理方法不善風險等。

三、鄉村振興戰略建設中PPP融資對策分析

（一）充分認識正確識別風險

明確項目風險承擔主體是PPP項目風險合理分擔的前提。利用已有案例和經驗，根據鄉村振興項目建設中的不同要求，做好事前分析，采用科學的方法對可能的風險進行充分預估。

（二）健全法律法規，出臺推動PPP發展的政策細則

由于PPP項目長期性、資本密集性、參與方復雜性，政策的持續性和穩定性對項目至關重要。政府本身既是PPP融資機制的制定者又是規則的實施主體，這就對政府方面的政策風險和信用風險提出了挑戰。良好的制度包括有效的法律法規、較少的腐敗等重要因素。堅實細致的制度基礎既能為私人部門提供利益保障，又為合同的可執行性提供了依據。

（三）建立完善項目參與各方之間利益約束機制

PP融資項目設施都是在各方自愿的基礎上進行的，所以，各方可以在互利的基礎上制定利益分配和約束機制，政府以提供基礎公共支持為主，社會資本以資本溢價為主，使用方以解決問題為主，利用合同規范PP融資項目的運營。也可以通過成立第三的監管機構，協調各方利益。獨立化的監管機構不受某利益集團左右，減少受干預的程度，進行公平和公正的判斷，實現公共利益的最大化。

（四）構建新的融資服務平臺，避免金融風險

首先，政府適時引導和鼓勵商業銀行關注政策導向，關注基礎設施建設和城鎮化項目，將資金投向優質項目；其次，鼓勵商業銀行結合私人部門的投資需求，設計創新型金融產品，包含但不限于出口信貸、銀團貸款等；第三，鼓勵保險機構參與投資和管理，以保單等各種保險產品的提供降低項目風險。各類金融機構的廣泛參與將形成合理的融資結構。

（責任編輯 梁素芳）