意圖與重構

摘要：與當今中國所取得的舉世矚目成就相比，美國政治生活中出現的因行政司法化、政治受限于利益集團等因素而致的政治衰敗現象，迫使曾經放出豪言“歷史終結于自由民主制”的福山不得不重新審視和修正他之前的觀點。為了尋求美國政治衰敗的出路和救贖他的自由民主制，福山在繼承了亨廷頓所提出的強大政府論，重新回歸國家建構在政治發展中核心地位的基礎上，對亨廷頓的政治發展觀做了進一步的完善。為此，他以人類所共享的生物本性為其邏輯出發點，通過比較一些國家政治制度——國家、法治、負責制政府的起源、發展和衰敗，最后得出政治發展的未來依然是新瓶裝舊酒的自由民主制的結論。

關鍵詞：福山；政治發展；政治制度；政治衰敗

弗朗西斯·福山在其1992年出版的《歷史的終結與最后的人》中曾大膽的放出豪言，認為西方實行的自由民主制是人類意識形態發展的最后形態，同時，也是人類最后的一種統治形式，這就是大家所熟知的“歷史終結論”。當時，他之所以得出這樣的結論，多半是源于那時蘇美冷戰剛結束不久，西方世界在這次冷戰中取得了最終勝利的結果。然而，他在后來出版的《政治秩序的起源》和《政治秩序與政治衰敗》中卻轉變了態度，他以美國政治中出現的政治衰敗為例，認為西方的自由民主制現在正處于困境和衰敗中。福山的態度為何會發生這種轉變呢？誠然，這與過去二十多年間世界各國的政治發展變化有關，例如，俄羅斯、委內瑞拉等國出現操縱選舉、控制媒體和廢除各種民主機構等危害民主的行為，印度民主政治中出現的混亂和腐敗、當今的美國政治因受制于各種利益集團和行政部門司法化而導致的政治衰敗、阿拉伯之春過后中東國家出現的社會騷亂和政治動蕩等，這些現象都促使福山不得不重新反過來審視和反思他曾經提出的“歷史將終結于自由民主制”這一命題，于是便有了《政治秩序的起源》和《政治秩序與政治衰敗》的問世。那么，福山在他的書中真的否定了他的“歷史終結論”嗎？毫無疑問，答案是否定的。為此，我國的一些學者把他的“歷史終結論”稱為福山自由民主制的1.0版，“政治起源論”和“政治衰敗論”稱為升級后的2.0版。那么，福山真正的意圖是什么呢？他又是如何構建他的觀點呢？

一、福山政治發展觀的意圖

毋庸置疑，福山態度的轉變絕對不是否定他的自由民主制，相反是為了修正與完善自由民主制，以此為當代西方特別是美國政治生活中已經出現的政治衰敗尋求出路。另外，福山在《政治秩序的起源》中也這樣指出，亨廷頓的《變化社會中的政治秩序》所討論的是二戰后新興國家如何推動政治制度的現代化問題，而沒有解釋政治制度的起源與發展，他這本書則擔任了此項重任：通過解釋政治制度的起源、變遷與衰敗，從中提煉出有關政治發展和政治衰敗的理論。具體來講，福山的真正意圖主要表現在以下幾個方面。

（一）發展與完善亨廷頓的政治發展理論

亨廷頓認為，第二次世界大戰之后新興國家出現的政治衰朽和社會動蕩，很大一部分原因是這些國家出現的新興社會集團被動員參與到政治生活中，但政治制度卻沒有跟上去而導致的政治不穩定。在如何克服政治不穩定的問題上，亨廷頓開出的“藥方”是建立起一個有能力控制政治參與和政治制度化于平衡之中的強大政府。為此，他還引用了麥迪遜在《聯邦黨人文集》中的話，即“組織起一個由人統治人的政府，極大的困難在于，首先必須使政府能控制被統治者，然后才要迫使它控制機器本身。”也就是說，必須先建立起權威，而后再限制權威。

亨廷頓在其1968年出版的《變化社會中的政治秩序》中所闡述的政治發展觀主要是針對二戰后的發展中國家，然而，世界每時每刻都處在不斷的發展和變化中，政治衰敗不僅會發生在幾十年前的第三世界國家，同樣也會發生在當今西方發達國家，特別是美國，同樣無法處理長期的財政難題和日益功能失調的制衡制度。與此相反，現在的中國，無論在經濟、社會還是政治發展方面都取得了舉世矚目的成就。美國和中國的反差使得福山得出這樣一個結論：相對于國家能力，美國有太多的法律和民主，以至于出現了行政部門司法化和受制于利益集團的影響，加上美國傳統上對政府不信任的政治文化，導致出現了毫無創造力，且效率和質量低下的政府；而中國卻建立了高效的、有能力的和自主性較強的現代國家。于是，福山用大量的篇幅來論述國家的建構，他的國家建構實際是繼承了其老師亨廷頓的強大政府論，成為他2.0版的自由民主制三大組件中最核心的要素。另外，亨廷頓認為，現代化的進程引發了新興社會組織的動員，而現有的政治制度因其滯后性無法滿足它們的參與要求時，就會引起政治衰敗，其根源就是因為政治制度無法適應不斷變化的環境。福山則認為，造成政治衰敗的原因除了這之外，第二種原因就是家族制復辟，即基于以親戚選擇和互惠利他為原則的政治用人，而不是依靠非人格化制度來用人。可見，福山的政治發展觀是在對亨廷頓政治發展理論繼承的基礎上，做了進一步的發展與完善。

（二）尋求與探索當今美國政治衰敗的出路

福山通過美國林務局如何從一個具有高質量和高度敬業的官僚機構到逐漸喪失其自主性的例子來論述當今美國政治衰敗的事實，并認為林務局只能算是美國政治衰敗的一個事件，大量的證據表明美國政府整體的質量在不斷的惡化，其官僚體系不再是一個任人唯才、充滿活力和高效的組織。導致這些問題的原因如下：首先，法院和立法機構篡奪了本應該屬于行政部門的功能，法院變得不再受政府的制約，反而成了政府擴張的替代品；另一方面立法機構由于利益集團的暗中操縱，破壞了行政的質量，造成政府的整個運作顛三倒四和效率低下。其次，否決制的弊端，福山認為否決制實際就是美國傳統意義上麥迪遜式的制衡體系，正是因為這種制衡，導致集體行動的成本加大甚至寸步難行。第三是總統制的風險，美國對政府不信任的傳統文化使得國會一方面委托權力，但另一方面又不想放棄控制，這樣就造成許多自相矛盾的狀況發生。再者，國會常常不給特定機構指出怎樣完成任務的清楚指示，而是讓這些機構自己來定任務，這樣就造成權力過度委托和權力委托不清。

面對美國政治生活中出現的這些弊病，福山認為產生問題最大的根源是國家能力的衰弱和官僚體系缺乏自主性所致，為此他開出的“藥方”是通過加強國家建構——國家能力和官僚機構的中立性與自主性來平衡法治和民主負責制之間的關系。

（三）維護與完善其“歷史終結論”

“歷史終結論”中的自由民主制，包含了自由的法治和基于選舉而產生的負責制政府，“政治的自由主義可以簡單定義為是一個法律規則……民主是所有公民都有權投票和參與政治活動……”他指出，這種自由民主制會戰勝世襲君主制、法西斯和共產主義，它可能是人類最后的一種意識形態。然而，在“政治秩序起源論”中的自由民主制卻被其修正為包含強大國家、法治和負責制政府這三個要素，這變化的背后其實就是自由民主制已經衰敗的現實，這迫使他不得不進行一番反思后聲稱古往今來所有的政治體系（無論是威權的還是民主的）都容易產生衰敗，那么曾經是成功和穩定的自由民主制理所當然地也不會永葆青春，但自由民主制在今天仍然可以被看作是最合理的政治體制，其合法性取決于自身整體的表現——維持強大國家、法治和負責制政府三者之間的平衡，一方面國家集中行使權力，保護公民和要求公民遵從法律，并保衛本國不受他國的侵害，另一方面通過法治和負責制政府制約國家權力，使國家權力的行使公開化和透明化以確保其行為從屬于大眾意愿。毫無疑問，無論是在繼承中發展與完善亨廷頓的政治理論也好，還是在為當今美國出現的政治衰敗尋找出路也好，其最重要的目的還是在為他心中的自由民主制辯護和尋找出路。

二、福山政治發展觀的構建邏輯

福山以人類共享的生物本性為其政治發展觀的邏輯起點，討論了國家的起源，通過比較一些國家政治制度發展史的例子來論述衡量政治發展的三個維度——國家建構、法治和問責制及三者之間的關系，從中推導出政治發展（制度）的普遍機制和政治衰敗的緣由，最后預測了政治發展的未來——自由民主制。

（一）政治發展的邏輯起點：人類共享的生物本性

福山形象地稱架構起其理論的起點為“底層的龜”，并以此背馱后續的龜群。他認為，人類在社會中的行為并不是完全自由的，其原因是人類具有一種共享的生物本性，盡管這種共享的生物本性不能決定政治行為，但在一定程度上可以限定制度的性質。這些人類共性的生物本性表現在：一是人類一開始就生活在社會狀態中。福山贊同亞里士多德的“人天生是政治動物”的論斷，認為人類一直生活在親戚關系并相互合作中，這便是人的天性。二是人類合作基于兩個基本原則，即親戚選擇和互惠互利。親戚選擇是指人類會根據其共性的基因比例，對自己有遺傳關系的人做出利他行為；而互惠互利是指與沒有遺傳關系的人合作，這種合作不是基于遺傳關系，而是基于重復、直接的人際交往，以及從這些交往之中所產生的信任。所謂的家族化，就是源于這兩種基本原則在政治上的用人方式。三是人天生喜好制定和遵守規則。人類的這種制定和遵守規則的天性是在走捷徑，目的是減少社會成本，提高集體行動的效率，但人遵守規則的本能多半不是源于理性而是情感。四是人類生來具有暴力特性，這種特性不是人類在某個歷史時刻學來的，所以，政治制度的作用之一便是控制和轉移暴力。五是人類的本性不僅只追求物質上的滿足，更多是源于對價值的承認，故人類政治活動大部分都是以追求價值為奮斗目標。六是人類共享的心智模型——思想，尤其是宗教，能夠解釋建立在理性自利行為基礎上的社會合作和利他行為問題，宗教信仰的內容因社會而異，但人類建立宗教的能力卻出于天性。

這些共享的生物本性始終貫穿于整個人類社會的發展歷史中，從氏族社會過渡到部落社會，除了農業促使人口的高度密集而導致的對大型社會和私人財產的需要，另一個重要原因就是戰爭，戰爭的爆發不僅是為了資源，還有榮譽。部落不但包括分享共同祖先的親戚，還包括由互惠互利和私人關系而綁在一起的保護者和依附者。但部落由于其永久領導的缺席、組織上的松散、繼位規則的缺乏，最終會被一個有集中的權力，且該權力的后盾是對合法強制權力的壟斷——體現在軍隊和警察上、不以親戚關系而以領土為基礎的組織所代替，這個組織就是國家。

（二）政治發展的三個維度：國家建構、法治和負責制政府

對于為什么要用國家建構、法治和負責制政府作為衡量政治發展的三個維度的問題上，福山給出的解釋是這三者結合的政權一旦與其他幾個方面——經濟增長、社會動員和思想相結合，就變得缺一不可，比如，部落社會沒有國家和法律，但可能有負責制；農業經濟為主的國家可能會有法律，但沒有負責制。一旦出現了因高度的經濟增長而產生的社會動員，加上合法性思想的作用，對這三者結合并處于一定平衡中的此類政權形式的需要便變得迫切。

1、國家建構。國家建構是政治發展的第一個維度，也是最重要一個核心要件，福山認為它的成功與否是決定國家走向的第一因素。當然，他對國家建構重要性的強調并不是偏愛大政府或者全能政府，相反是為了挽救西方的法治和民主。國家建構包括國家能力和官僚體系的自主性，國家能力就是政府借助于人力、物力和財力等資源在特定疆域進行有效統治的能力；官僚自主性是指官僚機構有自由裁量權，不受各種勢力限制其工作正常的運轉。福山認為中國是第一個創造現代國家的范本，并借用查爾斯·蒂利的話“戰爭創造國家，國家發動戰爭”來說明中國國家形成的主要動力就是戰爭。中國在公元前3世紀就已經有了國家的元素，歐洲則整整晚了1800年。秦朝時期的中國就形成了統一的中央集權制，建立了現代國家政府治理制度，西漢時期的中國政府已幾乎符合現代官僚機構全部的特征，但后來由于家族貴族的卷土重來攫取國家權力導致了漢朝最終走向滅亡。漢王朝滅亡之后中國進入了四分五裂的三國時代，直到隋唐才又重新建立了統一的中央集權國家。他認為之后的隋唐王朝之所以能完成統一大業，一是基于曾經有過國家大統一的歷史，使得許多統治者不會因為中央國家的暫時崩潰而放棄追求在自己的統治下繼續完成國家統一的夢想。二是有共同的文化，即有共同的書面語言和經典著作、共同的歷史背景、全國性的教育制度、主宰精英行為的共同價值觀等，所以，即使國家暫時未能得到統一，這種共同的文化無時無刻不在為實現國家的統一大業發揮作用。盡管古代帝制中國在國家建構方面很強大，但法治和負責制政府這兩方面的建設卻很弱，因為法治和負責制政府能制衡國家權力，防止政府失控，所以，古代帝制中國治理一直面臨的是如何解決“壞皇帝”的問題。

2、法治和負責制政府。法治是政治發展的第二個維度。福山認為，當書面法律代替了領袖，最后成為對每個人包括統治者都有約束力的最高權威時，就是法治。但法治的出現不是源于經濟力量的因素，而是宗教。古代的以色列、印度、信仰穆斯林的中東地區、信仰基督教的西方國家，其法律都源于宗教，但只有在西歐，獨立的法律制度延續至今。而相比之下的傳統中國，沒有發展出法治的很大原因就是沒有宗教。歐洲的法治根植于基督教，其法治早已在社會中產生，不但早于民主負責制政府的出現，而且早于現代國家的建制。其中11世紀的敘任權斗爭對歐洲法律和法治的發展產生了重大影響。天主教會在12世紀成為現代官僚機構，并頒布了一系列教會法規，這些宗教法規為現代法治打下了基礎，因為宗教權威的分開存在迫使統治者承認自身不是法律的最終來源，從而使自己處于法律之下。

負責制政府是政治發展的第三個維度，是指政府關心的不是自身的利益而是社會整體的共同利益。負責制政府在這三個維度中是最晚出現的，它首先出現在英國，因為作為負責制中心機構的議會率先在13世紀的英國產生，之后17世紀的光榮革命使議會在和國王的對抗中獲取成功，從而確立了議會負責制的原則，但離真正的民主還很遙遠，所以，直到20世紀民主才得到實施。英國首先建立負責制政府，而且是第一個將這三大組件結合在一起的國家，原因首先是英國的地方自治團體、法治的出現、對產權的保護意識以及宗教的作用等因素促使了英國政治上的團結，這種政治團結凝聚成強大的議會力量，形成了對王權的制約；其次是英國不但有個人自由的傳統，還有獲得社會認可的強大中央政府。可以看出，要想贏得政治上的自由，建立起一個負責制的政府，不但要建立起強大的國家，而且要有強大的社會勢力與其形成制衡。

3、國家建構、法治和負責制政府三者之間的關系。在這三者的關系上，一方面它們可以彼此獨立存在，也可以相互結合，例如，中國有強大的國家，但法治和民主較弱；新加坡有法治和國家，但民主有限。另一方面它們之間長期處于緊張中，國家和民主（負責制）的矛盾在于民主作為對大眾意識的反映，要求對國家進行監督和控制，但這種控制有時會引發矛盾；國家和法治之間也存在緊張的關系，高效的國家通常依靠法律治理社會，但過于正式的法律又會對行政的自由裁量權造成障礙；法治和民主之間也會出現矛盾，例如，法律要靠政府司法部門執行，但這些部門的人員由于自身的信仰和看法不同，有可能與大眾的意愿相悖；民主本身也會緊張，代議制下的民主經常被利益集團所操控以謀求集團自身利益，常常置大眾共同利益于不顧。此外，三者出現的先后次序也很重要，對于發展中國家、衰弱或失敗的國家而言，首先要建立一個強大的國家，在國家構建取得成效的基礎之上，接著是法治，最后引入民主負責制。當然，福山也指出，由于制度只是特殊歷史情境和意外事件的產物，具體國家的不同國情使得制度難以復制，所以，針對不同的國家，應該根據本國的具體情況，并參照政治發展的這三個維度來完善。

三、政治發展中普遍規則的異化：政治衰敗

福山通過分析政治制度的起源、演變和衰敗來論述他的政治發展觀。他認為政治發展在許多方面與生物進化相似，比如，兩者的進化都以變異和選擇為規則，但政治制度進化又有自身的特征：首先，政治進化是以制度和規則為對象，而生物進化的對象則是基因，并且政治進化是淘汰劣勢制度選擇優勢制度的行為。其次，生物的變異是隨機的，但人類制度的變異卻是有規律的，不是隨意改變的，并且還可以通過發揮一定程度的能動性來計劃和商討的制度。再次，政治進化中的制度借助于文化得以傳播，加上人們喜歡將內在的價值注入思想中，由這些思想所建立的制度也就變得經久不衰，但生物有機體可以隨時丟掉不利于自身生存和繁衍的基因。最后，競爭的壓力也會導致制度的革新，其中，競爭最重要的方式就是戰爭和暴力，中國、印度、中東和歐洲等國家制度就是這樣形成的。

如同有些生物無法適應環境的變化一樣，政治制度一旦無法適應外部環境的變化，便會出現政治衰敗。政治衰敗與制度本身具有的“黏性”有關，制度是為了滿足某種條件而建立的，當該條件發生改變或消亡時，它還會繼續存在，由于未能妥善應用，政治衰敗便產生。政治衰敗分為兩種形式：制度僵化和家族制復辟。當外部環境發生變化時，制度卻得不到隨機應變而導致的脫節，就是反制度化，也就是所謂的制度僵化。福山認為，美國政治制度隨著時間的推移發生的衰敗，就是源于傳統麥迪遜式的制衡體制愈加僵化所導致；同時，在現代美國政治生活中出現的利益集團通過捐款和游說等方式買通政客，形成了新的依附主義，這就是家族式復辟。制度僵化和家族制復辟這兩種政治衰敗形式通常會一起發生，而既得利益者（家族化官僚）為維護現存制度，必然會反對制度改革，所以，能否順利的實施制度改革，關鍵在于能否成功分化握有否決權的既得利益者，這就需要政治領袖借助于權威、思想、合法性、談判和組織等手段來實現自己的目標。

四、政治發展的歸宿：“達到丹麥”式的自由民主制

“達到丹麥”一語是福山借用世界銀行社會學家蘭特·普利切特和邁克爾·伍考克一篇文章的標題，他認為丹麥是一個民主、安全、富強、腐敗較低的國度，是其理想中的將國家、法治和負責制政府結合在穩定平衡中的成功現代自由民主制的榜樣。丹麥在其政治發展的過程中，首先建立起不靠宗族勢力而依靠國家軍隊和警察來維持和平秩序的中央集權國家，隨著社會規則變成書面法律，當這些法律高于統治者成為社會中的最高權威時，法治便由此產生。最后，當統治者不僅遵守限制國家權力的書面法律，而且讓自己的統治權臣服于通過選舉表現出來的民意時，民主負責制便誕生了。可見，丹麥政治發展的過程正是福山理想中的順序模式，即國家建構一法治一負責制政府。

當然，丹麥雖然是理想的政治發展順序模式，但對于那些由于各種原因沒有按照這種理想次序來發展本國政治的國家也不要悲觀和灰心，因為在當今的國際社會中，已經積累了大量可供分享和借鑒的有關制度建設方面的經驗、信息、知識等資源。況且，有多種路徑可以通向發展。英國就是個很好的例子，作為首先將這三大組件結合在一起的英國，抵達現代自由民主制的路徑和順序完全不同于丹麥，英國所走的政治發展順序為：法治一國家建構一負責制政府。因為一種制度即使目前沒有出現，但隨著時間的推移，會產生另一種制度，因果關系所起的鏈條作用隨后便會促使這三種制度相互產生效果，當然，這些制度的發展都跟經濟增長、社會變革和思想動員相關。所以，“達到丹麥”可以有多種途徑，但目的都是一樣，即成功的自由民主制。

五、結語

為了發展和完善亨廷頓的政治發展理論、救贖他理想中的自由民主制、挽救美國的政治衰敗，福山從人類所共享的生物本性出發，通過比較一些國家政治制度的起源、發展和衰敗，最后終結于政治發展的未來依然是自由民主制，為他的政治發展觀畫下了完美的句號。盡管福山一再強調其政治發展的三個維度不是源于西方社會或者特定文化群體的偏好，而是與政治制度的普遍進化有關，這些制度在不同歷史時期成為不同政治組織的支配形式。可他又指出，一旦這三者結合的政權與其他幾個方面——經濟增長、社會動員和思想相結合，就變得缺一不可。由此看出，福山的政治發展觀仍然是“歷史終結于自由民主制”。

（責任編輯 馮會利）