完善內蒙古草原生態補償機制的財政政策研究

摘要：現階段，隨著社會的飛速發展，我國的經濟發展的也十分的迅速，我國草地總面積有4億多公頃，位居世界第二位。但是，近年來對草原開發和利用過度，導致全國將近90%的草原出現了不同程度的沙化、退化和鹽漬化。作為我國北方重要的生態保護屏障，內蒙古自治區草地的“三化”程度更為嚴重，草原生態環境惡化趨勢函待解決。在此背景下，本文對內蒙古草原生態補償機制進行研究，以期為恢復和改善內蒙古草原生態系統、促進草原生態效益、經濟效益等和諧發展提供有益的借鑒和參考。隨著中國改革開放進程的加速，經濟總量的迅速增長，對環境的破壞越來越大，生態環境越來越脆弱。生態補償是環境保護和生態建設的關鍵環節之一，也是政府發揮引導和主導作用全面推進生態建設的主要領域。財政是政府重要的職能部門，在生態補償方面發揮著不可或缺的重要作用。建立和完善生態補償機制已經成為社會各界高度關注的熱點問題。在每年的全國兩會上，都會有許多提案，呼吁盡快建立完善相關機制和政策。目前而言，雖然我國政府和財政在生態補償機制建設方面取得了明顯的成效，但存在的問題和困難也很大。為此，必須吸收外國有關先進經驗，梳理我國國情，加大機制創新力度，推進生態補償機制建設。

關鍵詞：完善；內蒙古草原；生態補償機制；財政政策研究

引言

生態環境是人類社會存在和發展的基礎，它為人類提供空間、資源和生態服務，重要性不容置疑。但是長期以來，世人只是把生態環境僅僅當做一種重要的資源，并沒有給予足夠的重視。改革開放以來，特別是近些年，伴隨我國經濟高速發展的是日益退化的生態環境和日益加劇的環境破壞，這已成為我國每一個公民的不能承受之痛，更是成為嚴重影響經濟社會發展的一大瓶頸。如近年來全國范圍不斷肆虐的霧霆天氣給人們敲響了警鐘，2014年11月污染嚴重的北京為保證APEC會議期間空氣質量達到良好水平而決定全市職工放假、車輛道路限行、污染企業停產，從而形成了“APEC藍”。如何留住“APEC藍”而使良好的空氣質量成為一種常態，正是我們目前巫待解決的問題。近些年來，中央政府高度重視生態建設，出臺了一系列法律法規和規章制度，提出了建設“和美家園”的口號，各地的生態環境得到不斷改善。但在有關工作的推進中，能深刻感受到由于我國在生態保護方面存在的嚴重不足，特別是由于相關政策的缺位或不合理，阻礙了生態保護功能的實現。如上游的高污染企業加大馬力開工生產未受到任何懲處，而下游區域因為河水污染而不得不提高自來水廠除污凈化水的成本。如某一個地方為了確保整個區域的生態環境，而不得不在招商引資方面實行嚴格環境保護措施，并將一些見效快但污染重的企業趕到域外，因此經濟發展受到嚴重的影響。這種例子比比皆是。這些現象的存在，還嚴重阻礙了中央對全國產業的宏觀布局。因此，建立和完善生態補償機制是現實的需要。

1完善內蒙古草原生態補償機制的財政政策的研究意義

首先，我國的天然草原生態環境仍呈現“局部改善，總體惡化”的態勢。氣候干旱、人口增長、超載過牧、亂征濫占草原、開墾草原等是造成我國天然草原存在不同程度退化、沙化和鹽漬化的主要原因。在內蒙古草原上，“三化”現象趨勢尤為突出。所以，要想從根本上治理草原“三化”問題，應該完善草原生態可持續發展的補償機制，進而可以在制度和資金上保障我國草原生態環境的恢復與改善。其次，草原生態環境本質上屬于一種公共產品，其可持續發展會為每一個人提供好處。但由于生態產品消費中具有非排他性的特征，某些人會為提供草原生態產品或生態效益付出一定的代價，其他人卻可以“免費”的享受改善過的自然環境所帶來的益處，這便會產生“搭便車”效應，使得生態環境會繼續惡化下去。這時，就需要政府出臺一系列的政策、措施來解決生態環境中存在的“公地悲劇”和“搭便車”現象，同時還可以有效的加強人們對草原生態保護的關注度以及增加參與保護的行動。再次，轉變牧區發展方式。只有轉變牧區發展方式，改善牧區生產、生活方式，這樣的生態補償才具有可持續性。因此，探索可持續性的生態補償機制，實現草原地區的長遠發展，最終才能達到草原生態區經濟、社會、生態的和諧發展。

2完善內蒙古草原生態補償機制的財政政策

2.1草原生態保護補助獎勵機制

2011年，中央政府在內蒙古、青海、西藏等8個草原大省，實施了“草原生態保護補助獎勵機制”的財政政策，計劃每年對草原生態建設投入中央財政資金136億元。2012年，國務院在2011年的政策基礎上，進一步增加了財政投入，要求支付草原生態建設資金增加到1_50億元，把黑龍江等_5省的所有農牧區涵蓋到草原生態保護補助獎勵范圍內，以加強和擴大草原生態建設，為經濟社會高速發展奠定堅實的生態基礎。這是自新中國成立以來，國家投入草原生態建設規模最大、資金最多的一項財政政策。據自治區補獎機制工作領導小組辦公室發布的“補獎機制工作動態”報告來看，內蒙古通過發放禁牧補助、草畜平衡獎勵、牧民生產資料綜合補貼等，直接增加了草原牧區農牧民的家庭總收入，改善了農牧民的生活水平，也促進了牧民對草原生態保護的熱情。與此同時，內蒙古自治區財政廳每年直接發放35.93億元的草原補獎資金，使得全區146萬戶農牧民均增收2461元。且自治區內各牧區均按照國家政策，在草原畜牧期間以“禁牧不禁養、減畜不減收、減畜不減肉”為要求，在改善草原生態環境的同時，推行劃區輪牧和舍飼圈養等措施。截止2012年底，全區為草原生態建設累計發放補獎資金27_54_57.49萬元，己有129.2988萬戶農牧民享受到補獎政策。

2.2建立橫向財政轉移支付制度

與縱向轉移支付制度相比，橫向財政轉移支付制度是同層級政府之間進行的資金轉移，即草原生態受益區政府對草原生態保護區政府的一種補償關系，也是建設草原生態補償機制非常重要的一種財政手段。目前，我國對內蒙古草原生態補償資金的支付主要是中央對地方的縱向轉移支付，而東西部、省際間的草原生態補償還處于空白期。橫向轉移支付既能夠減輕中央財政對地方政府縱向轉移支付壓力，又可以改變區域間利益格局，可實現區域間公共服務水平均衡。自治區政府可以借鑒國外生態補償橫向轉移支付的成功實踐，在內蒙古草原地區的旗縣政府、東部受益省份與內蒙古自治區政府之間建立草原生態轉移支付基金，通過地方政府之間的相互協作實現草原生態補償。

2.3拓寬生態補償資金籌集渠道

目前我國的草原生態補償資金主要靠中央財政支撐，由于草原生態環境的恢復和改善是一項復雜工程，需要強大的資金支持，因此為確保草原生態補償能夠順利實施，我國應該建立多元化的融資渠道。1.建立草原生態補償基金，為草原生態建設工程實施提供資金保障。國家農業部門和環保部門可牽頭建立“草原生態建設補償基金”，國家財政撥款作為所設基金的墊底資金，召集其他經濟主體，多渠道開辟草原生態建設資金來源。還可將國家每年用于草原生態建設工程的資金投入、農業專項補助金等相關補貼及稅費，按一定比例放入基金中，根據草原恢復程度及國家財政收入變化幅度，對基金額度進行調整。2.改革現行的資源稅收體制，擴大征稅范圍，將需要保護性利用的自然資源納入征收范圍，同時將生態補償費等一并納入資源稅，統一由稅收部門管理，這樣既便于征收管理，又能增加草原生態補償資金。可提高征收標準，對開發利用草原的企業或個人，可根據草原質量、草原退化程度等提高稅額，促使企業節約資源，減少污染。3.對草原生態環境受益者征收生態補償稅，用以補償草原生態保護和治理的成本支出。基于生態的公共產品特性，政府可以借鑒個人所得稅制度，設置專門的稅種，用于生態補償。

結語

本文對生態補償、有關財政政策以及財政政策在生態補償中的應用等情況進行了較為深入仔細的研究和分析，基于我國經濟的發展和財力的增強、政府到公民對生態環境的關注越來越多以及國外先進經驗的借鑒，可得出以上結論。

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作者姓名：

興安，男，學歷碩士（1986-）研究方向：環境經濟學 ，職稱：助教 ，工作單位：內蒙古師范大學二連浩特國際學院。