威海市鄉鎮行政管理體制改革研究

威海市編辦

鄉鎮政府是政權體系的重要組成部分，處于行政管理體制中的最前沿，直接面對超過9億的農村人口，關系國家經濟和社會發展全局，具有重要地位和作用。近年來，威海市積極探索鎮（街道）行政管理體制改革，不斷推進省級經濟發達鎮試點，取得了一定的成績。隨著農村經濟社會的發展和各項改革的深入，鄉鎮政府面臨著許多新的問題和困難，對基層政府執政能力和服務水平都提出了嚴峻的考驗和挑戰。

一、威海市主要做法

近年來，根據中央和省的改革部署，威海市按照“全域城市化、市域一體化”和“產業強市、工業帶動、突破發展服務業”的總體發展思路，緊緊扭住轉變政府職能這個核心關鍵，扎實推進鎮（街道）行政管理體制改革，著力優化基層管理機制體制，著力加強和改進政府在發展經濟、創新管理、服務民生、推進民主等方面的職能作用，把管理服務重心下沉到鎮和街道，下沉到農村和社區，取得了明顯成效。2011年威海市被中宣部、中央編辦確定為全國鄉鎮機構改革四個典型地區之一，改革做法和經驗被新華社、中央電視臺、經濟日報等中央主要新聞媒體進行了集中宣傳報道。

（一）著力轉變政府職能。一是轉變抓經濟的角色方式，推動職能由越位向本位靠攏。克服過去單一抓經營、搞項目、跑招商的做法，鎮級政府經濟工作方式由“管微觀”向“謀宏觀”轉變，把抓經濟工作的著力點轉向典型示范引導、提供政策咨詢、營造良好發展環境和生態環境上來。科學制定農村和農業發展規劃，結合區位優勢和產業特色，在內陸鎮重點培育種養殖和“農家樂”休閑觀光等產業基地，在沿海鎮重點發展海產品養殖加工和“漁家樂”休閑觀光等優勢項目，扶持壯大農民專業合作社，扎實開展扶貧開發和包村駐村工作，積極推進醫療健康、家政養老、體育休閑等新興服務業向基層延伸，有力推動了傳統產業轉型升級，城鎮和農村人均可支配收入提高到3.94萬元和1.76萬元。二是完善社會管理機制，推動職能由錯位向正位轉變。堅持依法行政，大力推行黨務政務公開，全面推行鎮級政府權力清單和村級小微權力清單制度，嚴格按照法定權限和規范程序履行職責，自覺主動地接受群眾監督。將網格化管理引入鎮（街道）社會綜合治理、安全生產管理、食品農產品質量監管和環境保護等關鍵環節，健全完善綜合治理體系，逐步清除了管理盲區和死角。充分發揮村（居）民自治組織在農村和城市社區管理中的主體作用，引導基層群眾積極有序參與農村事務管理，實現了鎮（街道）行政管理與村（居）民自治的有效銜接和良性互動。三是突出公共服務職能，推動職能由缺位向到位回歸。提高基層公共服務產出規模效益，城區和農村各項社會保障和救助標準全省領先，養老、醫療保障在全省率先實現城鄉統籌和市域統籌，各區市全部通過全國義務教育發展基本均衡縣驗收，人均衛生資源和主要健康指標位居全省前列，確保改革發展成果由基層群眾共享。改革完善政務服務產品提供方式，在城市社區建設了12349居家服務呼叫中心，建立健全了市、縣、鎮、村四級政務服務（便民服務）體系，扎實推進“互聯網+政務”服務，自2016年下半年起，按照“做實村居、做大鎮街、做強區市、做優市級”的改革思路，在梳理公共服務事項的基礎上，鎮（街道）啟動了“一門式”便民服務體系改造，市級以下面向自然人的行政許可、公共服務等審批或受理事項集中納入鎮級便民服務中心，將其打造成為服務基層群眾的“主陣地”，進一步實現同城聯辦和異地通辦，打造“15分鐘便民服務圈”，著力提升基層群眾對政府簡政放權的“獲得感”。

（二）創新基層管理體制。一是按照權力和責任相一致的原則，理順區市和鎮的事權關系。建立行政權力清單和政府部門責任清單制度，明晰不同層級之間的權責邊界，明確凡是法律、法規規定由縣級政府承擔的職責，不得轉嫁鎮級政府承擔;確需鎮級政府配合完成的工作，要明確權利與義務關系，賦予相應的辦事權限，提供必要的財力保障。結合推進“放、管、服”改革，梳理下放了與鎮政府（街道辦）職責任務相適應的部分管理權限，如老年優待證核發、鎮區新建住宅小區命名更名審核、就業失業證核發、農業機械維修技術合格證書核發等，較好地解決了鎮級統籌協調能力與所承擔的職責任務不相適應的問題。二是按照財力和事權相匹配的原則，加大財政支持力度。合理劃分區市、鎮（街道）收入范圍和支出責任，通過獎勵、補貼、扶持等措施加大財政轉移支付力度，優化鎮級財政收支結構，增強了基層“造血”功能和鎮級財政保障能力。例如，乳山市將原屬市級收入范圍的城市維護建設稅、契稅和耕地占用稅下劃，作為鎮（街道）財政收入，鎮級財力與所承擔的職責任務不相適應的矛盾得到明顯緩解。三是理順區市部門與鎮級政府條塊管理關系，改進調整考核評價體系。對鎮級的考核由區市黨委、政府統一組織，清理規范了涉鎮（街道）的達標評比和“一票否決”事項，使基層干部騰出身子、抽出時間、集中精力，深入群眾研究解決問題，辦實事、辦好事。

（三）優化配置機構編制。一是規范設置鎮級機構。2010年改革，把原來設置重復、職能交叉的機構撤銷，把業務相近、性質相似的機構進行合并，把業務單一、工作量相對較少的機構進行掛靠;同時，將原由機關承擔的具體性、事務性工作下放給事業單位，將事業單位承擔的行政管理職能收歸機關。2016年又按要求進一步強化了鄉鎮安全生產、鄉村規劃建設、環境保護和鄉村道路安全監管等職責。改革后，鎮級黨政機構設置5-6個綜合性辦公室（黨政辦公室、經濟發展辦公室、社會事務辦公室、安全生產監督管理辦公室、鄉村規劃建設監督管理辦公室、社會治安綜合治理辦公室），事業機構一般設置5個綜合性服務中心（農業綜合服務中心、財政經管服務中心、社會保障服務中心、計劃生育服務中心、文化體育服務中心）。二是重新核定鎮級編制總量。對全市72個鎮（街道）的行政編制和事業編制總量進行重新核定。三是嚴格按規定配備鎮（街道）干部。鎮級黨政工作機構、事業機構的規格職數和干部配備均嚴格按省規定執行。

（四）合理調整人員結構。一是堅持以崗定人。建立健全了實名管理制度，將全市鎮（街道）機關事業單位在職人員全部納入實名制管理，并在政務網站上進行了公示。建立了機構編制、人員與財政預算相結合的管理機制和部門聯動機制，加大檢查力度，堵住違規進人和超編進人漏洞。二是堅持按需設崗。為解決基層普遍存在的干部隊伍斷層、知識技術老化、管理服務跟不上等問題，在進人計劃上大力向鎮、街道基層一線傾斜，2016年鎮級機關用編進人計劃占全市計劃的34.7%，2017年增加到57.7%。對鎮級機關公務員職位，降低報考門檻，采取不限制工作年限和經歷、不限專業、單獨劃定筆試合格分數線等措施招考，進一步吸引優秀畢業生扎根基層。目前，鎮級機關事業單位編制利用率已由2014年的78.2%提高到81.6%。三是堅持公開競崗。為加強基層干部隊伍建設，通過下派上掛，2015年從市直部門選拔8名優秀年輕干部擔任鎮長，2016年上半年從鄉鎮領導班子選拔20名優秀年輕干部，到市直綜合部門掛職鍛煉半年。各區市也采取多種形式促進雙向交流，從優秀村（居）黨支部書記中公開考選鎮（街道）公務員，把一批政治上靠得住、工作上有本事、作風上過得硬、能夠帶領群眾干事創業的優秀人才充實到基層干部隊伍中，為鎮（街道）可持續發展提供了可靠的人才保障。

（五）積極推進榮成市成山鎮省級經濟發達鎮試點。一是擴大財權，解決有錢辦事的問題。根據成山鎮經濟社會事業發展，逐年完善財政和項目建設配套制度保障，調整、提高轉移支付額度，2016年鎮級一般公共預算收入2.73億元，比試點前增加230%。二是改革人事權，解決有人辦事的問題。適當調增部分編制，優先安排用編進人計劃。加強領導班子建設，鎮黨委書記按副縣級配備，從市直機關選派業務骨干到試點鎮掛職鍛煉。縣級派駐機關實行雙重管理體制，其主要負責人的管理、考核及調整充分尊重鎮黨委、政府的意見。三是下放事項，解決責大權小問題，在首次下放57項行政權力的基礎上，又將35個市直部門172項行政權力、1057項行政處罰、44項行政事業性收費事項委托授權給以成山鎮為核心區的好運角旅游度假區管委會統一承擔，完善了區鎮一體服務模式。

二、目前存在問題

雖然威海市在改革工作中取得了一定的成效，但與農村社會經濟發展相比、與人民群眾生產生活需要相比，還有較大差距，主要表現在基層政府權責不一致、管理體制不順暢、機構設置不合理、人員編制不充足、晉升空間不寬闊、運行機制不靈活等。

（一）基層政府承擔的職能多、負擔重。隨著經濟社會發展的不斷加快，鎮級政府基礎設施建設管理、老舊村居改造和教育、環境衛生、公共安全等方面的開支逐年加大，財權和事權不相匹配的問題日益凸顯，特別是一些經濟欠發達鄉鎮，這一矛盾比較尖銳。在擴大鎮級管理權限的同時，基層工作負擔日益繁重。例如，2017年全省統一要求鎮級加強安全監管和環境保護職責，未明確增加鎮級行政編制總量和財力保障，財政轉移支付機制未及時完善，基層壓力較大。同時，鎮級“一票否決”事項主要包括人口和計劃生育、社會治安綜合治理、環境保護、安全生產、食品安全5項，但其他一些上級部門業務考核干預仍然存在，進一步加劇了基層工作負擔。

（二）基層政府行政事業編制資源短缺。鄉鎮承擔著縣級以上黨委政府、機關層層布置下來的大量工作任務，形成了“上面千條線，下面一根針”局面。2010年鄉鎮機構改革后，經過7年的發展，鄉鎮政府管理服務對象數量翻倍增長，人員疲于應付，力量不足問題日益凸顯，一些重點鎮、中心鎮、發達鎮尤為突出。以環翠區張村鎮為例，2010年，張村鎮戶籍人口2.86萬、常住人口5.8萬，根據《山東省鄉鎮分類辦法和機構編制核定標準》，列為二類鄉鎮，按照核編標準下限核定行政編制30名、事業編制34名;2017年底張村鎮戶籍人口3.24萬、常住人口10萬，戶籍人口略微增加，常住人口翻倍增長，現有人員編制已無法滿足基層實際工作需要，亟待充實加強。

（三）基層事業編制人員待遇不平衡。基層干部隊伍中，事業編制人員占到在編總數一半以上，很多同志在工作中發揮著關鍵和骨干作用。但受年齡、學歷等限制，無法參加公務員考錄，也不能提拔擔任鄉科級領導職務或非領導職務，一些同志產生了“船到碼頭、車到站”的思想，工作熱情不斷降低。同時，在實際工作中，鎮黨委政府在人員使用上，不分行政事業，人員統籌使用，但是受政策因素影響，事業人員不能享受職務與職級并行、車改補貼等政策，無法享受與鎮級公務員一樣的經濟待遇保障，很大程度上影響了工作積極性。

三、有關意見建議

（一）進一步明確鄉鎮政府職能定位。中辦發〔2017〕11號文件明確了鄉鎮政府公共教育、勞動就業等19類公共服務職能，并提出重點擴大鄉鎮政府在農業發展、農村經營管理、安全生產、規劃建設管理、環境保護、公共安全、防災減災、扶貧濟困等方面的服務管理權限。建議從省級層面加強改革頂層設計，進一步明確鄉鎮職能定位，統籌改革鄉鎮機構和崗位設置，推進鎮級權責清單制度和公共服務事項標準化建設，確保鎮級政府職能落實到位。

（二）進一步擴大鄉鎮政府管理權限。擴大鎮級管理權限應充分考慮成本和管理因素，選擇縣級管理不便、成本不高和鄉鎮管理更加便民的項目，因地制宜、有步驟分批次地進行，并相應下放一定的財權和編制。明晰上級派駐機構監管責任與鎮級政府屬地管理責任，健全完善鎮級政府與派駐機構的協調聯動機制，適當增強鎮級政府在派駐機構經費保障、日常考核、人事任免等方面的“話語權”，加強派駐機關與鄉鎮工作的銜接融合。同時，進一步壓縮鎮級評比達標事項，完善對鎮政府的考核評價方式，減少“一票否決”等定性考核，盡可能為鄉鎮干部“松綁減負”。

（三）進一步優化鄉鎮政府組織體系。根據實際工作需要，建議省里適時組織對鄉鎮（街道）編制重新核定，按照“因事設崗、以崗定編”的原則相應提高編制核定標準，統籌調劑使用鎮級行政編制資源;并在設計編制核定要素時，將常住人口與戶籍人口數量一并予以統籌考慮，提高編制標準的科學合理性。

（四）進一步加強基層干部隊伍建設。為充分調動基層干部工作積極性，可探索推行定向考錄，參照換屆時從“三類人員”中考錄鄉鎮公務員的做法，由各縣（市、區）結合各鄉鎮實際情況，針對部分35周歲以上45周歲以下鄉鎮工作經驗豐富的事業單位骨干人員，拿出一定比例的職位定向考錄鄉鎮機關公務員，以解決按正常公務員考試渠道無資格報考、工作能力強與考試基礎差相矛盾等問題。加快推行事業單位管理崗位職員等級晉升制度，落實事業單位車改補貼政策，讓表現優秀的事業編干部可以直接得到提拔機會，或在經濟待遇上能夠享有相應的保障。同時，考慮到鄉鎮（街道）干部的工作特殊性，如節假日經常被森林防火、防汛抗旱等工作占用，加班加點較多，經常下鄉包村包片、工作地點距家較遠等，建議適當提高鄉鎮（街道）工作人員補貼標準，提高工作積極性，為基層干部提供良好工作環境。

關鍵詞：鄉鎮政府? 管理體制? 考核評價