拉美國家的社會治理能力：來自社會階層結構變動的挑戰

林 華

進入21世紀以來，隨著經濟形勢的好轉、正規就業的擴大，以及各國政府在社會領域干預力度的增強，拉美國家貧困水平明顯降低，大批低收入階層擺脫貧困，實現了上升的社會流動，推動著社會階層結構逐漸向更加合理而多元的方向轉變，其中，中間階層的壯大成為社會結構轉型的重要標志。盡管近年來拉美社會階層結構的變化是積極而富有活力的，但是它卻給政治和社會穩定帶來了一些負面的影響。這種結果除了要從中間階層自身的特點上尋找原因以外，與拉美國家政府社會治理能力的孱弱和社會政策調整的滯后也有很大關系。2013年以來，隨著拉美地區經濟陷入低迷，各國社會治理能力的不足在大宗商品國際價格下跌、經濟周期性波動、通貨膨脹高企等不利經濟條件下更加突顯。本文擬從拉美國家最近15年來社會階層結構變動與社會穩定之間的互動關系為切入點，通過對治理能力的分析，找出拉美國家政府無法應對社會階層結構變化的主要原因。

一、拉美社會階層結構的新變化

早在2010年前后，拉美學術界就已經注意到了該地區社會階層結構出現的變化，不少學者對此進行了深入研究。在相關統計數據方面，國際組織和研究機構提供了重要的參考?；诟鱾€國際機構的數據資料，本文力圖對最近十幾年來拉美國家社會階層結構的形態及其變化進行一個大致的勾勒。

首先，進入21世紀以來，拉美地區的社會階層結構已發生根本性的變動，貧困階層規模明顯縮小，介于貧困與富裕階層之間的中間階層規模明顯擴大。拉美國家的階層結構形態已由20世紀90年代的“倒丁字型”逐漸轉變成更為合理的“鴨梨型”。但不可否認的是，當前的社會階層結構并沒有達到最為理想的“棗核型”，貧困階層仍然龐大，而且在整個中間階層中，中下層所占比重超過了一半。

聯合國拉美經委會曾出版《拉丁美洲的中產階級與發展》一書，以家庭為單位考察了10個拉美主要國家*這10個國家的人口約占拉美國家總人口的80%。中間階層在1990～2007年之間*10個國家的起始年份不完全相同。的規模變動情況。書中對中間階層家庭的界定標準是家庭主要收入來源者的絕對收入水平超過城市貧困線4倍以上、但低于5%最富有人群的平均收入。按照這一計算方法，在所有家庭主要收入來源者為非體力勞動者的家庭中，中間階層家庭的規模明顯擴大。2007年前后10個國家中間階層家庭的總量已經達到5600萬個。其中阿根廷和智利的中間階層家庭比重超過了50%。與20世紀90年代初相比，有8個國家中間階層家庭的比重有所增加(見表1)。

表1 部分拉美國家中間階層家庭所占比重

資料來源：Alicia Bárcera, Narcís Serra (eds.), Clases Medias y Desarrollo en América Latina, CEPAL, Fundación CIDOB, Santiago de Chile, 2010, p.30.

經濟合作與發展組織報告《2011年拉丁美洲經濟展望》對于拉美國家中間階層的分析也得出了類似的結論。該報告將處于全國收入中位數50%～150%之間的家庭界定為中間收入階層。按照這一標準，在2006年10個主要拉美國家之中，*這10個國家的人口占拉美國家總人口的80%以上。中間階層家庭所占比重最高的是烏拉圭，為56%，最低的是玻利維亞和哥倫比亞，約占不到40%。*參見《2011年拉丁美洲經濟展望》，當代世界出版社，2011年5月，第8頁。

2015年，美洲開發銀行以貨幣收入為標準，將18個拉美國家的社會階層結構劃分為5個層次：赤貧階層、一般貧困階層、脆弱階層、中產階級和高收入階層。劃分標準為日均收入的絕對數量。與上述5個階層相對應的收入標準分別為2.5美元以下、2.5～4美元、4～10美元、10～50美元和50美元以上。根據這一標準，拉美國家5個收入階層的占比在2000～2013年發生了顯著變化：赤貧和貧困階層占總人口的比重明顯下降；脆弱階層和中產階級占比均大幅增加；高收入階層變化較小。如果將赤貧與貧困階層合稱為低收入階層，將脆弱階層視為中低收入階層，將中產階級視為中高收入階層，那么這三個階層的規模正在逐漸接近。而高收入階層仍是社會的極少數群體(見圖1)。這是迄今為止覆蓋范圍最廣、數據采集年份最新的統計。

圖1 2000～2013年18個拉美國家收入階層變化

資料來源：Marco Stampini, Marcos Robles, Mayra Sáenz, Pablo Ibarrarán, Nadin Medellín, Pobreza, vulnerabilidad y la clase media en América Latina, BID, mayo de 2015, p.10.

以上數據全部是按照收入水平進行的階層劃分，而根據職業等級進行的社會分層對于考察社會階層結構的變化也是十分必要的。在拉美國家，大部分的企業主和雇員為正規就業群體，他們擁有相對穩定的就業崗位、收入和社會保障；而絕大多數個體勞動者和家政服務人員屬于非正規就業群體，他們通常不享受社會保障，不受勞動合同保護，收入水平較低或不穩定。因此，一般而言，企業主和雇員的職業等級和職業聲望是高于個體勞動者的。根據國際勞工組織提供的按雇傭關系劃分的拉美國家職業等級構成的數據，2000～2015年，就業者中雇員的比重增加了3.4個百分點，其中5人以下微型企業的雇員比重下降0.9個百分點，而6人以上企業的雇員比重上升了4.4個百分點。①OIT, “cuadro 6”, Panorama Laboral 2014 América Latina y el Caribe, p.77；2015年數據來自OIT, “cuadro 8”, Panorama Laboral 2016 América Latina y el Caribe, p.114.在非雇員中，雖然企業主的比重有所降低，但個體勞動者中的專業技術人員比重明顯上升。另一個顯著變化是，從事非專業技術工作的個體勞動者、家政服務人員和無報酬的家務勞動承擔者等非熟練勞動力的比重均出現了下降。以上分析表明，拉美國家就業者在職業等級上的分布也呈現出較為積極的變化。

其次，從社會流動來看，上升流動成為最近15年來的普遍現象。20世紀90年代，由于多數勞動者難以獲得比以前更好的工作，拉美國家的社會流動以水平流動和向下流動為主，無法起到優化社會階層結構的作用。進入21世紀后，拉美國家向上的社會流動速度明顯加快。中低收入階層的地位不再一成不變，實現上升流動的可能性比以往大大增強。表2顯示了2003～2013年期間拉美國家代內社會流動的結果?？梢钥闯?，近60%的赤貧階層、近70%的貧困階層和近30%的脆弱階層都實現了上升的社會流動。

表2 2003～2013年拉美國家社會流動(%)

資料來源：Marco Stampini, Marcos Robles, Mayra Sáenz, Pablo Ibarrarán, Nadin Medellín, Pobreza, vulnerabilidad y la clase media en América Latina, BID, mayo de 2015, p.12.

最后，由于中低收入者在社會分層中占據了相當高的比重，拉美國家的中間階層表現出明顯的脆弱性。這種脆弱性來自客觀現實和主觀感受兩個方面。從客觀上講，脆弱性是真實存在的。表2顯示，2003～2013年，9.7%的脆弱階層變為貧困階層，其中超過20%甚至淪為赤貧；而21.1%的中產階級倒退回脆弱階層，1.1%陷入貧困。從主觀上看，中間階層也表現出較強的危機感。這是因為他們中有相當多的人屬于非正規就業者，其經濟和社會地位并不穩固，在經濟危機的沖擊下面臨失業、返貧等風險。2016年的民調顯示，42%的拉美民眾對失業感到“十分憂慮”和“比較憂慮”，而在巴西、委內瑞拉、厄瓜多爾和墨西哥，這一比重超過了60%；另外，28%的民眾認為個人的經濟條件有可能惡化。②Latinobarómetro, Informe 2016, Buenos Aires.

二、影響社會階層結構變動的有利因素：社會治理的視角

2003年以來，拉美國家社會階層結構之所以發生了較大轉變，與經濟環境和內部治理的改善均有很大關系。從經濟條件來看，2003年以后，隨著國際大宗商品價格進入上漲周期，拉美國家經濟形勢普遍轉好。2004～2008年，拉美經濟出現了歷史上少見的連續5年中高速增長。宏觀經濟形勢的穩定產生了一系列積極的影響。大多數國家的財政赤字和通貨膨脹率都維持了較低的水平。從2004年起，拉美國家的初級財政連續5年保持盈余。消費價格指數雖略有起伏，但基本上被控制在一位數水平。財政狀況的好轉為各國政府在社會領域推行大規模、大范圍的福利和保障政策提供了非常有利的條件，而通貨膨脹的穩定對于保護普通民眾的購買力水平和消費能力則起到了十分重要的作用。因此，社會形勢的改善是經濟條件改善的必然結果。但是，在這個過程中，拉美國家政府在社會治理方面所做出的種種努力也應得到承認和肯定。

首先，社會治理理念的轉變是一個十分關鍵的因素。20世紀90年代，幾乎所有拉美國家都進行了新自由主義經濟改革，經濟增長成為國家發展的核心目標，而社會發展則受到忽視。根據新自由主義改革遵循的“溢出”理論，只要經濟獲得增長，其成果必然擴散到各個社會領域，社會公正就會隨之實現。也就是說，社會進步是經濟增長的必然結果。然而，盡管新自由主義改革創造了一個較為穩定的宏觀經濟環境，但經濟增長卻沒能帶來社會的同步發展，預設中的“溢出效應”沒有實現。

在改革進行了10年之后，拉美國家的社會形勢急劇惡化。到2002年，拉美的貧困人口已經發展到2.33億，其中赤貧者達到6300萬。*CEPAL, Documento Informativo de Panorama Social de América Latina 2017, Santiago de Chile, diciembre de 2017, p.88.從絕對數量上看，拉美的貧困人口達到了歷史峰值。與此同時，貧富差異也達到了驚人的程度。不僅所有拉美國家的基尼系數都高于世界平均水平，而且也都超過了國際公認的0.4的警戒線。巴西的基尼系數在1999年曾達到0.64的歷史最高水平，玻利維亞的基尼系數在2002年也高達0.614。*CEPAL, Anexo Estadístico de Panorama Social de América Latina 2005, Santiago de Chile.貧困人口增加和收入差距擴大產生的一個必然結果是社會階層結構的固化和社會流動的停滯。根據拉美經委會學者對8個拉美國家在20世紀90代的職業分層狀況進行的研究，上、中、下三個職業等級的占比變化都非常小。*參見CEPAL, “La Estratificación Ocupacional”, Una Década de Desarrollo Social en América Latina, 1990-1999, Santiago de Chile, marzo de 2004.

嚴峻的社會形勢導致民眾對社會現狀極為不滿，對傳統政黨的治理模式和執政能力充滿懷疑。而在20世紀90年代末到21世紀初期，一批左翼政黨提出的變革思想，十分符合中下層選民的“求變”的要求。因此，拉美地區出現了一波左翼政黨執政的高潮。這些政黨上臺后，紛紛提出“減少貧困、促進公平正義、經濟與社會協調發展”等目標，使拉美地區“重經濟增長、輕社會發展”“重效率、輕公平”“重市場、輕政府”等治理理念開始得到根本性的扭轉。

其次，政府開始在社會治理中發揮主導作用。社會治理包含著多元參與的含義。但是20世紀90年代，拉美國家無論是在經濟領域實施的國有企業私有化、市場自由化，還是在社會領域實施的勞動力市場改革和養老金制度改革等方面，都產生了類似的結果，即國家應承擔的經濟和社會職能被轉移給市場和私人部門。政府的干預程度不斷降低，大量公共服務業也被出售給了私人經營，成為只有中高收入階層才有能力購買的“商品”。左翼政府上臺后，收回了原本應有國家承擔的社會責任，國家干預重新回歸社會領域。其中一大重要表現在于，各國社會開支水平明顯提高。2000～2015年，19個拉美國家公共部門的社會開支在GDP中的占比由11%增加到14.5%。在各類開支項目中，社會保護的開支占比提高得最多，達到1.3個百分點。減貧是社會保護的一項重要內容。各國紛紛實施了旨在減少貧困代際傳遞的有條件現金轉移計劃。據統計，到2015年，整個拉美地區從此類計劃中受益的人群達到1.32億，受益家庭達到3000萬個，政府花費的資金占地區GDP的0.27%，人均得到的救助金額達114美元。*CEPAL, Panorama Social de América Latina 2016, Santiago de Chile, 2016, p.106.

值得注意的是，對弱勢群體的社會保護由正周期性轉向反周期性是社會支出的一個重要特征。在以往發生經濟危機時，拉美國家為控制赤字通常會采取財政緊縮政策，而社會開支的縮減往往首當其沖。但是在2009年和2015年拉美地區經濟陷入低迷的情況下，社會開支占比并沒有出現明顯的下降，相較于前一年反而有所上升。這就是所謂反周期性社會保護。也就是說，在經濟不景氣時，政府反而增加了社會投入以降低經濟減速對弱勢群體的沖擊。

最后，在社會政策的設計上，拉美國家的目標定位由減貧轉向了推動社會公平。20世紀90年代，拉美地區的社會政策帶有兩個明顯的特征。其一是聚焦性，即社會政策的扶助對象僅限于最弱勢的群體。其二是短期性，即社會政策大多由各種帶有緊急救助性質的社會計劃組成，以應對突發性的沖擊。一旦形勢好轉，這些計劃就會被中止或被其他計劃所取代。因此，社會政策不僅在覆蓋范圍上十分有限，而且不具有延續性。進入21世紀后，一些拉美國家試圖在社會政策的設計上進行改革，一方面擴大社會保護的覆蓋面，建立面向全體公民的社會保護網絡，使享受社會保護成為公民權，用“普享型”政策代替“聚焦型”政策；另一方面用長效機制取代原來的短期計劃，實現社會政策由“計劃”向“機制”的轉變。非繳費型養老金制度的建立和改革是擴大社會保護覆蓋面的一項重要內容。已有多項研究表明，非繳費型養老金制度在緩解老年貧困、為非正規就業者解決后顧之憂、推動上升的社會流動等方面發揮了很大作用。據統計，非繳費型制度實施后，巴西65歲以上老人的貧困率由原來的48%下降到3.7%，阿根廷的老年貧困率也由39%下降到4.5%。*Simone Cecchini, Fernando Filgueira, Rodrigo Martínez, Cecilia Rossel (eds.), Instrumentos de protección social. Caminos latinoamericanos hacia la universalización, CEPAL, julio de 2015, p.236.

從以上分析可以看出，21世紀初以來拉美國家社會治理的主體已由市場回歸政府，核心目標已由單純的減貧和扶助最弱勢群體轉向更符合社會需要的改善民生、促進社會公平與正義。這些轉變對于解決社會問題、緩和社會矛盾起到了重要作用，并從客觀上推動了社會向上的流動，優化了國家的社會階層結構。

三、階層結構變化對社會治理能力提出的挑戰

前文提到，近年來拉美國家社會階層結構變化的重要特征在于中間階層的擴大。從理論上講，中間階層應是社會穩定的重要基礎。但是，在社會階層結構發生積極變化的背景下，拉美主要國家卻相繼發生了較為嚴重的社會沖突或騷亂，對政治和社會穩定產生了不同程度的負面影響。這些發生在不同拉美國家的社會沖突絕非孤立事件。其共同之處在于，中間階層充當了斗爭活動的主力。在厄瓜多爾的政治沖突中，由城市中產階級組成的社會運動“流亡者抗議”(Rebelión de los Fojirados)通過廣泛的政治動員，在推翻古鐵雷斯政府的斗爭中發揮了主要作用。在巴西公交漲價引發的沖突中，示威者大多是受過高等教育的城市中間階層。在另外幾個國家，抗議活動的主要參與者——墨西哥的公立學校教師、阿根廷的農場主、智利的高校學生，毫無例外均是中產階級隊伍的一份子。顯然，這并不符合中產階級“穩定社會”的傳統作用。

對于中產階級與社會政治穩定之間關系，美國學者塞繆爾·亨廷頓在《變化社會中的政治秩序》一書作了闡述。他一方面強調中產階級是“不穩定的因素”，另一方面又認為中產階級對政治和社會穩定的影響是分階段的：正在形成中的中產階級是激進的，更傾向于通過對抗表達訴求；而已經形成規模的中產階級則是保守的，可以視為社會的穩定因素。拉美國家正處于社會階層結構劇烈變動的過程中，中間階層隊伍雖然不斷擴大，但其地位并不穩固，脆弱性和危機感并存，在政治上經常搖擺不定。享廷頓的論斷顯然有助于解釋拉美中產階層為何對社會穩定造成了負面影響。對于正在成長和壯大的中間階層，如果執政者長期無視或無法滿足其訴求和期望，勢必導致執政地位的動搖。中間階層的擴大發生在拉美左翼政治力量崛起并壯大的時期。左翼政府執政對于拉美地區社會階層結構轉變的影響是不可否認的。但是，2015年以來，拉美國家卻出現左翼退潮、右翼興起的趨勢。阿根廷、委內瑞拉的左翼政黨在大選或議會選舉中失利，巴西的左翼總統被彈劾下臺，玻利維亞左翼執政黨未能通過修憲公投。以上現象表明，左翼政府執政時期培育起來的中間階層并沒有成為左翼政黨的堅定支持者，他們中的一部分人在新的政治輪替中選擇支持右翼力量。

因此，中間階層之所以沒能成為社會矛盾的“潤滑劑”“緩沖器”，不僅與其自身的特點有關，還要從社會治理的有效性上尋找原因。在當前拉美社會階層結構變動的大背景下，更需要各國政府發揮應有的協調、組織、整合、引導等作用。但是從目前的形勢來看，拉美各國政府還沒有作好準備應對階層結構變化提出的挑戰。究其原因，社會治理能力上的欠缺無疑是一個重要的因素，這主要體現在以下方面。

其一是協調各方利益的能力不足。將社會階層結構籠統地劃分為貧困階層、中間階層、高收入階層，無法揭示出每個階層內部復雜的分化和分層。例如，在中產階級中，既有新興中產階級與傳統中產階級之分，又有“上中產”和“下中產”之分。實際上，無論是不同階層之間，還是各個階層內部，利益訴求和價值取向都是多元的，而且處在不斷的變化之中。在前文提到的《拉丁美洲的中產階級與發展》一書中，作者將拉美的中產階級分為“新興中產階級”、“沒落中產階級”和“不同以往的新中產階級”，*Alicia Bárcena, Narcís Serra (eds.), Clases medias y desarrollo en America Latina, CEPAL, Fundación CIDOB, Santiago de Chile, 2010, p.208.并詳細描述了其不盡相同的價值觀和人生追求。“新興中產階級”更渴望躋身于上層社會，并對“新中產階級”存在排斥感。“沒落中產階級”的地位越來越接近社會下層，因此在心理上極具挫折感，在政治上正在逐漸向民粹主義靠攏。而“不同以往的新中產階級”的生活方式更平民化，生活態度更加務實，他們不需要政府的直接救助，而是希望政府為其自我奮斗提供支持。

最近十幾年來，拉美國家試圖建立“普享型”的社會制度，使各個階層都能從中受益。但是在推行政策的過程中往往缺乏全局意識，顧此失彼，難以兼顧各方利益。2008年，阿根廷政府之所以要修改農產品的出口稅率，是希望將大宗商品價格上漲所帶來的收益用于支持傾向于弱勢階層的社會政策，但卻損害了中產階級農場主的利益。當年出口稅收入在阿根廷總稅收中的占比高達13.9%。*阿根廷國家統計和調查局(INDEC)官方網站，檢索時間2013年1月15日。http://www.indec.mecon.ar2011年發生在智利的學生運動反映出在中產階級內部，教育體系私有化的受益者和受損者之間的巨大矛盾。這些沖突和對立，凸顯政府在正確處理各階層之間關系、兼顧各個階層特定需要方面的不足。

其二是匯聚共識的能力不足。在社會階層分化、利益和價值觀多元化的背景下，兼顧各方訴求固然重要，但是在無法兼顧的情況下，政府作為社會治理的主體，就必須發揮廣泛協商、創造共識、凝聚社會的作用，以此達到緩和矛盾、化解沖突的目的。但是，長期存在的貧富分化、階層利益對立等社會痼疾使拉美國家始終都未能形成一種以合作、協商、妥協、和解為特征的社會氛圍，尤其是在國家遭遇經濟危機、政治危機的特殊時期。近年來，各種示威罷工和抗議活動已成為拉美社會生活中的常態化現象。在阿根廷，因通貨膨脹持續高企，勞工階層不斷通過罷工活動要求政府提高工資，但每次工資上漲都會帶動新一輪的物價上漲。而政府缺乏有效應對罷工活動的手段和機制，無法引導工會組織與政府在控制通脹的問題上形成合力。根據“政治診斷事務所”(Diagnóstico Político)的報告，2012～2017年阿根廷每年發生的斷路示威活動都超過5000起，其中2014年高達6805起。*Diagnóstico Político, “En 2017 hubo 5.221 piquetes en todo el país”, enero de 2018, http://diagnosticopolitico.com.ar/wp-content/uploads/2018/01/En-2017-hubo-5.221-piquetes-en-todo-el-pai?s.pdf此外，政治上的分裂、政治力量之間的對立常常反映到社會領域，造成嚴重的社會分裂。在委內瑞拉，不可調和的政治矛盾導致社會也分裂成政府支持派和反對派兩大相互敵視的陣營。

其三是推動社會流動的能力不足。在各種社會流動機制中，后致性因素更有利于促進上升的社會流動，*所謂后致性因素是相對于先賦性因素而言的社會流動規則，前者指通過后天的個人努力而獲得的條件和機會，包括受教育水平、技術水平、工作經驗等；后者指與生俱來的先天條件，如性別、年齡、父母的經濟和社會地位等。尤其是對于貧困和中低收入群體而言。雖然后致性因素要依靠個人勤奮和主觀努力獲得，但也離不開外部力量的推動。這需要政府創造條件，建立有效的社會流動機制。近十幾年來，由于各國加強社會領域的國家干預，社會流動過程中后致性因素的作用有所增強，但還遠遠不夠。一方面，雖然拉美各國創造正規就業機會的能力得到提高，但這在很大程度上得益于宏觀經濟的穩定增長。隨著拉美地區經濟陷入低迷，各國政府在保證就業、提高就業質量方面越來越力不從心，一些國家甚至出現了公共部門大規模裁員的現象。2015年以來，拉美地區的失業率不斷攀升，2017年達到9.4%。*CEPAL, Balance Preliminar de las Economías de América Latina y el Caribe 2017, Santiago de Chile, diciembre de 2017, p.120.同時，由于企業創造正規就業的能力有所減弱，勞動者的就業質量不斷下降。2013～2016年，拉美國家就業者中的雇員比重由65.3%下降到63.4%，而個體勞動者的比重由21.6%上升到23.6%。*Oficina Regional de la OIT para América Latina y el Caribe, Panorana Laboral 2017, Perú, p.43.

另一方面，雖然拉美國家的教育投入不斷增加，教育普及率達到了較高水平，但教育不公和教育質量低下的問題一直未能得到較好的解決，使得教育作為重要社會流動機制的作用受到很大制約。在拉美地區，“完成中等教育或高等教育遠比初等教育更有可能實現上升的流動”。*Francisco H. G. Ferreira, Julian Messina, Jamele Rigolini, Luis-Felipe López-Calva, Maria Ana Lugo, Renos Vakis, La movilidad económica y el crecimiento de la clase media en América Latina, Banco Muncial, 2013, p.119.然而，從拉美社會各階層的受教育水平來看，低收入階層實現社會升遷還面臨著較大困難。20世紀90年代末期以來，他們與中高收入階層在中等教育完成率上的差距在逐漸縮小，但在高等教育完成率上的差距幾乎沒有變化。*CEPAL, Panorama Social de América Latina 2015, Santiago de Chile, 2016, p.32.這說明，近十幾年來，拉美地區在教育發展方面的成果對貧困階層脫貧有很大幫助，但要推動脫貧者向更高的收入階層流動，還需要各國在教育公平方面做出更大的努力。

其四是促進經濟與社會協調發展的能力不足。雖然20世紀90年代因忽視社會發展而付出的社會代價，使拉美國家意識到經濟與社會協調發展的重要性，但是事實證明，拉美國家很難在經濟與社會的同步發展上找到或維持一個平衡點。委內瑞拉政府曾利用石油價格飛漲帶來的收益大力發展社會福利事業，而一旦油價下跌，各種社會福利和社會補貼都變得難以維系，依靠政府社會政策培育起來的中間階層很難再保持原來的社會地位。阿根廷用增發貨幣的方式彌補財政赤字，引發了難以抑制的通貨膨脹。而財政赤字在很大程度上是由于推行各種福利政策和補貼政策造成的。2012年以來，阿根廷的消費價格指數始終保持兩位數水平，2016年更是高達38.5%。*CEPAL, Balance Preliminar de las Economías de América Latina y el Caribe 2017, Santiago de Chile, diciembre de 2017, p.128.在墨西哥和哥斯達黎加，雖然經濟形勢較為穩定，而且在地區經濟低迷的情況下常有不俗的表現，但貧富懸殊、收入不公的問題一直沒能得到有效的治理。2016年，這兩個國家的基尼系數分別達到0.504和0.500，均高于0.467的拉美地區平均水平，*CEPAL, Documento Informativo de Panorama Social de América Latina 2017, Santiago de Chile, diciembre de 2017, pp.80-81.而且與2002年相比幾乎沒有變化。

20世紀90年代，新自由主義改革造成的經濟與社會發展的失衡，使各國政府都意識到實現社會公平正義的重要性。目前，大部分拉美國家在扶貧減貧、縮小收入差距方面都取得了突出的成就，其結果在于重塑了中間收入階層。但面對社會階層結構的深刻變化和各個社會階層訴求利益的多樣化，拉美國家在社會治理能力上的欠缺和不足逐漸暴露出來。各階層的利益平衡、價值相容是實現民主政治、穩定社會的前提和基礎。正在成長和壯大的中間階層同樣需要政策的培育和扶植。消除中間階層的脆弱性和危機感、兼顧各階層利益和訴求、繼續推動向上的社會流動，以緩和社會矛盾和沖突，應成為未來社會治理的主要目標?！?/p>