浙江省農(nóng)村宅基地“三權分置”的實踐與思考

□ 浙江省國土資源廳調控與監(jiān)測處 宋迎新 鐘和曦

農(nóng)村宅基地“三權分置”的提出是我國農(nóng)村土地產(chǎn)權制度的又一次重大創(chuàng)新，加快探索“三權分置”的實現(xiàn)形式，推動農(nóng)村土地制度改革既是中央交給我們的重大任務，也是浙江省急需突破的重大實踐課題，為此，近期浙江省國土資源廳就農(nóng)村宅基地“三權分置”開展了調研。

一、基本現(xiàn)狀

從調研情況來看，各地對推進宅基地“三權分置”呼聲十分強烈，探索積極踴躍，創(chuàng)造了許多鮮活經(jīng)驗。

1. 義烏等改革試點地區(qū)大膽實踐，率先形成較為完整的農(nóng)村宅基地“三權分置”制度設計

一是通過民主協(xié)商方式確認集體經(jīng)濟組織成員的宅基地資格界定、人均面積、戶均標準等重大事項，落實集體所有權；通過退出的宅基地集體收購后轉換成村集體公益性或經(jīng)營性建設用地等形式實現(xiàn)集體處置權；通過自主制訂并實施宅基地有償退出、有償使用、競價選位及有限轉讓等落實集體收益權，進一步強化集體經(jīng)濟組織所有權主體地位。二是對經(jīng)確認后的集體經(jīng)濟組織成員的宅基地資格權實行按人分配、按戶控制、有償調劑的多元保障方式落實農(nóng)戶的宅基地資格權。對在城鎮(zhèn)規(guī)劃建設紅線內的村莊，選擇以合法宅基地占地面積為基數(shù)按1∶5比例，或按每人175平方米建筑面積標準置換城鎮(zhèn)產(chǎn)權房和產(chǎn)業(yè)用房。對實施舊村改造的村莊，拆除村內危舊房、盤活閑置宅基地，實行聯(lián)立式住宅安置。允許農(nóng)民將取得無償?shù)恼刭Y格權進行有條件流轉或由村集體回購后再分配。佛堂鎮(zhèn)坑口村以公開拍賣方式進行宅基地資格權有償調劑，解決了14戶的建房用地，成交均價1.37萬元/平方米。三是通過競價選位和有限流轉，充分放活使用權，優(yōu)化宅基地資源配置。允許合法取得的宅基地在確保轉讓后仍擁有人均建筑面積不低于15平方米的農(nóng)村居民將其宅基地連同地上建筑物，轉讓給本市域集體經(jīng)濟組織成員，使用年限最高為70年，并按宅基地基準地價的20%向村集體繳納土地所有權收益。四是大力推進宅基地和農(nóng)房抵押貸款，完善宅基地用益物權。在全國率先建立農(nóng)村宅基地基準地價體系，實行不同的區(qū)片宅基地指導價格，為宅基地抵押貸款提供估值依據(jù)。持有宅基地使用權證和房屋所有權證（或者農(nóng)村住房不動產(chǎn)權證）的農(nóng)戶，皆可以農(nóng)村住房抵押擔保方式申請貸款。截至目前，義烏市累計發(fā)放農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押貸款6763筆，貸款金額32.23億元，占全國試點地區(qū)總量的1/3以上，極大釋放了農(nóng)村沉睡資產(chǎn)。

2. 多地踴躍探索，不斷創(chuàng)新“三權分置”具體實現(xiàn)形式

一是集體經(jīng)濟組織通過回購、返租、入股等方式流轉閑置農(nóng)房（宅基地）使用權，經(jīng)過統(tǒng)一規(guī)劃后與社會資本合作開發(fā)，打通鄉(xiāng)村振興“人、地、錢”合理流動新路徑。如紹興市實施“閑置農(nóng)房（宅基地）激活計劃”，計劃用三年時間，吸引100億元社會資本，激活10000棟閑置農(nóng)房（宅基地），提高農(nóng)民人均住房財產(chǎn)性收入40%以上。該市上虞區(qū)專門搭建“鄉(xiāng)路country road”網(wǎng)站，建立閑置農(nóng)房（宅基地）租賃平臺，初步確立平臺出租、集體流轉+專業(yè)運營、社會資本進入等農(nóng)房（宅基地）多種使用權激活模式，上虞農(nóng)商行還針對閑置農(nóng)房（宅基地）設計開發(fā)了“農(nóng)貸宅”“驛宿貸”等特色金融產(chǎn)品，在區(qū)交易平臺完成交易鑒證后，憑《交易鑒定書》即可向農(nóng)商行申請抵押貸款50-300萬元，已累計發(fā)放貸款2500萬元。二是農(nóng)戶通過農(nóng)村產(chǎn)權交易機構以出租、合作開發(fā)等方式，利用自有宅基地和農(nóng)房參與鄉(xiāng)村休閑旅游產(chǎn)業(yè)等農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。如德清縣通過宅基地開發(fā)利用形成民宿530家，每年可增加農(nóng)戶租金收入2600多萬元，平均每戶年均增收5萬多元。三是將閑置宅基地按規(guī)劃轉為集體經(jīng)營性建設用地進行開發(fā)利用。如德清、義烏通過將閑置宅基地和復墾節(jié)余的農(nóng)村建設用地調整為集體經(jīng)營性建設用地，與國有土地同權同價、同等入市。象山縣探索將集體經(jīng)營性建設用地以村辦企業(yè)用地形式供地，參與鄉(xiāng)村旅游、文體娛樂、農(nóng)家樂、民宿等項目，促進了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，助推了鄉(xiāng)村振興。

二、存在問題

從調研情況看，各地通過宅基地三權分置的實踐探索，有力地壯大了農(nóng)村集體經(jīng)濟、增加了農(nóng)民財產(chǎn)性收入、盤活了農(nóng)村沉睡資產(chǎn)，推動了鄉(xiāng)村振興，但是仍有諸多難點問題亟待突破。

1. 所有權主體虛化弱化現(xiàn)象普遍

農(nóng)村集體土地所有權歸屬比較清晰，但權能體現(xiàn)不充分，尤其是處置權和收益權得不到落實，村集體經(jīng)濟組織在村規(guī)劃編制、宅基地調整、收回、出租、流轉中的缺位失位現(xiàn)象較為嚴重。

2. 資格權來源界定和確認存有爭議

伴隨農(nóng)村產(chǎn)權制度改革而衍生出集體股份制企業(yè)等新的集體經(jīng)濟組織形態(tài)不斷出現(xiàn)，給集體成員資格的認定帶來了新的課題；隨著戶籍制度改革的推進，農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口的性質劃分取消，婚嫁、就學、參軍等原因帶來的遷徙和變動十分頻繁，無論是新遷入的還是已遷出的集體成員都要主張包括宅基地在內的集體土地的權利，而目前農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法律地位模糊不清，成員資格認定在法律上沒有明確，帶來宅基地資格權的確認難題。

3. 使用權流轉范圍如何確定

促進農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展必然要求通過農(nóng)村宅基地“三權分置”擴大宅基地使用權流轉范圍，宅基地有償使用和有償退出機制，但受法律限制，目前宅基地流轉范圍限定在本集體經(jīng)濟組織內部，市場容量非常有限，造成宅基地流轉機制活力不足。

4. 宅基地融資功能不健全

目前，宅基地抵押貸款業(yè)務全省只在樂清市、青田縣、義烏市和瑞安市4個試點縣（市、區(qū)）開展。全省若面上推開面臨法律不支持、抵押權難以實現(xiàn)等風險，金融部門開展此項業(yè)務的動力不足，影響宅基地市場價值的實現(xiàn)。

5. 配套措施有待健全

農(nóng)房（宅基地）使用權流轉交易市場尚未建立，宅基地地價體系和評估標準缺失、市場中介服務機構缺位，誠信履約機制缺乏導致受經(jīng)營業(yè)主與農(nóng)戶之間的合同簽訂、履約不規(guī)范，矛盾糾紛調解難，致使承租人的經(jīng)營預期不夠穩(wěn)定，也影響了宅基地的市場價值。

▲ 義烏市宅基地資格權有償調劑

三、有關建議

農(nóng)村宅基地“三權分置”是實施鄉(xiāng)村振興的重要抓手。盤活存量有潛力、農(nóng)民增收有需求、基層創(chuàng)新有動力。當前，亟需以問題為導向，強化部門合作，共同破解不合時宜的體制機制障礙。

1. 加強部門聯(lián)動，建立健全有關政策保障體系

開展聯(lián)合大調研，摸清全省閑置農(nóng)房（宅基地）數(shù)量、結構、分布和需求的基礎上，分工合作，建立健全相關政策體系。建議國土資源部門加快做好農(nóng)房不動產(chǎn)登記發(fā)證工作，研究提出閑置農(nóng)房（宅基地）盤活利用政策，制定閑置農(nóng)房（宅基地）轉讓、租賃、作價入股等辦法，明確農(nóng)房（宅基地）流轉方式、期限、費用及土地使用性質等內容，在有條件的地方開展宅基地有償使用和自愿有償退出試點。建議省農(nóng)業(yè)、國土資源部門聯(lián)合研究集體土地所有權的落實機制，明確農(nóng)房（宅基地）資格權的認定主體、認定標準、保障措施和收回情形，將宅基地使用權納入農(nóng)村產(chǎn)權交易平臺，明確集體經(jīng)濟組織按照一定比例分享宅基地使用權流轉收益。建議金融部門加大支持力度，研究制定鼓勵地方金融機構開展宅基地抵押、擔保融資政策，建立農(nóng)村住房（宅基地）抵押貸款機制和風險補償機制。建議發(fā)改、規(guī)劃、國土資源、環(huán)保、工商、消防等部門研究建立利用閑置農(nóng)房和宅基地發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的最多跑一次聯(lián)合審批機制。

2. 深化基層實踐，打造一批成功案例

深化義烏市和德清縣全國農(nóng)村土地制度改革試點探索，及時復制推廣農(nóng)村宅基地制度改革經(jīng)驗和辦法。鼓勵各地選擇一批集中連片閑置農(nóng)房較多、群眾有意愿、市場有需求、村班子戰(zhàn)斗力強的行政村先行試點。鼓勵國有、集體企業(yè)積極參與運作，盤活利用閑置農(nóng)房和宅基地，從事鄉(xiāng)村旅游、民宿、文化創(chuàng)意、農(nóng)村電商等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)開發(fā)，打造一批成功案例，形成一批可行的全流程運作機制，增強改革的品牌效應。

3. 及時總結提煉，為全國提供浙江樣本

宅基地“三權分置”概念的提出起源于浙江實踐，并已呈現(xiàn)出廣闊的制度紅利。堅持邊實踐，邊總結，邊推廣，以群眾的獲得感作為檢驗改革成效的標尺，會同人大法工委、法制辦和有關專家學者及時總結宅基地“三權分置”的浙江經(jīng)驗，為全國出臺有關辦法提供借鑒。