精準執法 綜合施策編制嚴打土地違法行為的“天羅地網”

□ 嘉興市國土資源局秀洲區分局 韓 超

2011年12月29日，嘉興市秀洲區洪合鎮國土資源所監察中隊隊員進行日常土地巡查，發現有農戶在農田里打地基，隊員上前詢問，農戶回答是造樓房，并稱已經審批過了。執法隊員當即運用手中的GPS設備，在建造現場走了一圈采集數據，并在隨帶的筆記本電腦中新建了一塊巡查圖斑。經過系統分析顯示，該塊圖斑屬于基本農田，不符合土地利用總體規劃。謊言不攻自破。這是秀洲區執法監察中隊借助于GPS、GIS信息系統，制止違法用地行為的一個例子，該系統在提高土地執法精準度上發揮了獨特的優勢。除了土地執法巡查，嘉興市秀洲區還依靠衛片執法、村級土地網格員、群眾舉報等發現違法線索的“千里眼”，編制了一張嚴打土地違法行為的“天羅地網”。

一、嘉興市秀洲區土地執法監察形勢分析

（一）主要違法來源

1.地方產業結構引起的違法用地

近年來，秀洲區特色產業蓬勃發展，如：北片（王江涇鎮、油車港鎮）紡織業、南片（王店鎮）小家電產業、西南片（洪合鎮）羊毛衫市場、西片（新塍鎮）設施農業。但是，工業廠房、出租房、魚塘農莊、禽畜棚等違法用地現象隨之不斷涌現，由此帶來浪費土地資源、環境污染、公共安全、鄰里糾紛等一系列問題。

2. 經濟社會發展引起的違法用地

秀洲區經濟社會快速發展，基礎設施、公益事業用地量大，特別是國家級、省市級重點項目較多，造成土地空間、指標緊張，加上補充耕地后備資源較少，耕地占補平衡矛盾突出。由此導致了一些地方政府主導的用地項目如道路、新農村社區、污水處理站、水工建筑，因發展急需而擅自開工建設，造成未報即用、邊報邊用的現象。

3.農村私人建房引起的違法用地

經摸底調查，秀洲區現有農房大多建于1990年前后，60%左右的農村住宅已有25年左右的“房齡”。另外，受交通、住宅面積等影響，子女結婚、分戶等剛性需求，農村世居住戶改（擴、重）建住宅用房的愿望強烈。但是，由于秀洲區規劃控制，特別是1+X規劃（村莊布點規劃）編制緩慢、多變，導致部分農戶未經依法審批非法占地建房。

（二）特點分析

1.總體向好，衛片檢查發現違法用地逐年下降

從2007年起，秀洲區利用衛星遙感技術，每年開展土地執法檢查。2007-2017年，在長達十一個年度的衛片執法檢查中，秀洲區的違法用地數量總體可控，并呈現新增違法用地、違法耕占比逐年下降的良好趨勢。通過土地執法共同責任機制、“兩網化”巡查機制、“裁執分離”、綜合執法改革等一系列體制、機制的創新，有效扼制了違法用地行為，提高了違法用地處置率，提升了執法效能。2015-2017年，秀洲區連續三年土地衛片檢查耕占比控制在2%以內，個體工礦類違法用地基本消除。

2.土地違法重點領域易發高發，執法形勢仍然嚴峻

目前秀洲區的土地違法重點領域發生在：農民建房、政府主導的基礎設施。主要有兩方面原因。一是基層依法用地意識淡薄。村經濟合作社或村民委員會干部礙于鄉里鄉親的情面，對本村村民未經批準非法占地建房的行為不制止、不匯報，導致農民私人建房違法用地沒有遏制在源頭。二是保障用地與保護耕地矛盾突出，耕地占補平衡矛盾突出。政府主導的基礎設施項目違法用地多發易發，有新農村社區、污水（垃圾）處理站、水工建筑等民生工程，也有高速公路、航道、特高壓等重點工程。

3.違法用地整改執行到位率低，拆違控違壓力巨大

在實踐操作中，行政機關（改革前為國土資源部門，改革后為綜合行政執法部門）對違法用地案件依法查處后，當事人不履行拆除決定的，經人民法院司法裁定，由屬地政府（鎮政府、街道辦事處）執行，由于拆違涉及違法當事人的切身利益，同時兼顧到社會維穩壓力，所以屬地政府對既成事實的違法用地（建筑）的拆除執行到位率較低。

▲ 執法隊員整改違法用地

二、嘉興市秀洲區土地執法監察機制創新的發展歷程

近年來，嘉興市秀洲區積極開展新時期土地執法監察體制、機制創新工作，努力促進土地執法監察工作方式的轉變，可以劃分為起步階段、發展階段、提升階段三個階段。

（一）起步階段：2007年建立土地執法監察共同責任機制

繼2003年治理整頓土地市場秩序后，2007年秀洲區開展了土地執法“百日行動”，集中清理2005年1月1日以來“以租代征”、未批先用等違規行為，共清理出2件。2008年秀洲區委發文，集中清理整治違法用地和違法建筑（簡稱“兩違”），規范土地管理和建設秩序，通過分類處理，有效控制了新增“兩違”。2011年秀洲區委辦公室發文，建立完善發改、經信、規劃、建設、國土、房管、執法、交通、水利、公安、環保、工商、農經、供電、供水、鎮政府（街道辦事處）等單位各司其職、共同配合的土地執法監察長效管理機制。

通過各鎮、街道和職能部門的協作，切實肩負起各自的監督管理責任，嚴格項目準入、規范行政許可（確認）。2011-2012年連續兩年，秀洲區被市政府評為土地執法監察共同責任機制建設先進單位。

（二）發展階段：2011年建立“網格化網絡化”制止查處機制

2011年，嘉興市政府發文，對違法用地和違法建設制止和查處工作實行網格化網絡化管理（簡稱“兩網化”）?！熬W格化”指的是根據行政區域、交通、河流和村莊坐落位置，將鎮（街道）轄區劃分為若干個“兩違”建設防控和拆除的基本單元網格?！熬W絡化”指的是通過打造數字基礎平臺，改進傳統的巡查管理方式，配備專業的GPS信息系統技術，“兩違”監管信息通過網絡實時溝通。2012年，作為嘉興市“兩網化”建設試點區，秀洲區率先開展土地執法監察網格化網絡化建設，通過招人馬、建隊伍、購設備，劃網格、設網絡，應用科技信息手段，開展“數字執法、精準執法、高效執法”，創新土地執法監管新機制，開創土地執法新格局。

通過土地執法“兩網化”建設，做到對違法用地“發現在初始、遏制在萌芽”，落實“黨委領導、政府負責、部門協調、公眾參與、上下聯動”的工作要求。秀洲區“兩網化”工作持續走在全市前列。

（三）提升階段：2014年實行國土資源領域綜合行政執法改革

2014年8月，根據《浙江省人民政府辦公廳關于在嘉興市、舟山市全面開展綜合行政執法試點工作的通知》（浙政辦函〔2014〕35號）的要求，嘉興市在全市范圍內開展了以整合執法主體、相對集中執法權、推動執法重心下移為重點的綜合執法改革。秀洲區積極響應改革，按照要求將國土資源領域的4大類18項行政處罰職權劃轉至綜合行政執法部門。改革前，采取的是以區監察大隊和基層國土資源所為主體承擔違法用地巡查、制止職能，依托鄉鎮政府力量開展后期處置工作的傳統巡查模式。改革后，將單一土地巡查模式轉變為綜合巡查模式，由綜合執法機構負責土地巡查、制止和違法用地案件查處工作。

通過綜合執法改革，集中了執法權，增強了基層管理能力，有效整合了管理、執法和服務資源，提高了行政執法效率，解決了以往多頭執法、重復執法、相互推諉的問題，提高了違法用地的處置到位率。

三、嘉興市秀洲區土地執法監察工作情況

堅持“預防為主，預防與查處相結合”的原則，對違法用地早發現、早制止、早處置，講究方式方法，綜合運用行政手段、法律手段、經濟手段，多管齊下，合力推進土地執法監察工作。

（一）行政手段

以問題為導向，以“三改一拆”、無違建區（鎮）創建、“亮劍”行動為工作中心，開展一系列違法用地集中整治行動，規范各項用地行為。一是規范工業用地。針對地區產業結構引起的違法用地，開展“低散弱”企業（作坊）整治、散戶噴水織機“清零”（提升）整治、印染（涂層）行業整治、?；沸袠I整治等專項行動，出臺工業企業績效綜合評價辦法，在市場體系建設中建立公平競爭審查制度，進一步規范行業用地。二是規范禽畜養殖用地和設施農用地。開展禽畜養殖用地集中清理整治、設施農用地集中整治等行動，出臺設施農用地管理實施細則、設施農用地管理備案辦法，進一步規范規?；菪箴B殖用地和設施農用地。三是規范農村宅基地管理。開展“一戶多宅”整治、臨時用地（農戶附屬用房）整治、小城鎮環境綜合整治等行動，出臺農村居民建房管理辦法、“美麗鄉村”考核辦法，做到“戶有所居、安排計劃、有序建房”，優先保障“無房戶、危房戶”。

（二）法律手段

敢于動真格，嚴格執法，嚴肅查處各類土地違法行為，樹立土地執法的權威性，通過依法查違拆違，拆出公平正義，拆出風清氣正。依照法律、法規、規章和省、市規范性文件，嚴格把握行政執法自由裁量權，堅持過罰相當、程序正當的原則。土地違法行為的法律制裁有三個層次。一是不予處罰。同時滿足情節輕微、自行糾正、無危害后果。對違法當事人進行批評、教育。二是給予行政處罰。2014年綜合行政執法改革后，劃轉的4大類18項行政處罰權力由綜合執法部門實施。三是追究刑事責任。達到刑事責任標準的，可以同時追究行政責任與刑事責任，但不能以行政責任代替刑事責任。行政責任與刑事責任同時追究的，行政處罰中的罰款可以折抵刑罰罰金。秀洲區歷史上首例土地犯罪案件發生在2011年，以“非法占用農用地罪”進行審判。通過對違法行為的法律制裁，嚴打土地違法行為，給違法當事人極大的震撼，同時積極開展法律宣傳，取得了良好的執法效果。

（三）經濟手段

運用經濟杠桿，將村級土地網格員、土地巡查員、廣大群眾的“千里眼”變得更為鋒利，練就一雙發現違法用地的“火眼金睛”。一是建立耕地（基本農田）保護補償機制建設。加強村級土地民主管理，積極發揮土地所有者對保護耕地的積極性和主動性，使其從保護耕地中獲得長期穩定的經濟收益。補償標準為：耕地（含永久基本農田）為100元/畝，永久基本農田示范區增加30元/畝。發展林果業的耕地按50%發放。二是建立網格化土地巡查責任及考核制度。制定“發現、制止、報告、協助整改”的標準，使其量化評分?？己朔謹蹬c隊員的獎金（外勤補貼）相掛鉤，以此激發隊員的工作積極性，提高工作效能。三是建立違法用地線索有獎舉報制度。秀洲區在2008年起開展的集中清理“兩違”行動，在2013年起開展的“三改一拆”行動，以及在2014年起開展的“一戶多宅”整治行動，均向社會公布群眾舉報電話，經過調查舉報屬實的，給予一定的物質獎勵，在全社會營造依法用地管地的良好氛圍。

四、編制嚴打土地違法行為的“天羅地網”

（一）“天眼”

“天眼”主要指衛星遙感技術。秀洲區認真開展年度土地衛片執法檢查工作，充分應用遙感監測數據成果，對衛星遙感監測到的違法用地圖斑，深入分析，查找原因，分析研判全區面上的違法用地形勢，將其作為指導全區土地執法監察工作的“風向標”。比如，從早些年的衛片來看：秀洲區農民住宅房前屋后的家庭作坊、豬棚等違法用地較多，具有“面廣、量多、分散”以及“臟亂差”特點，涉及規劃、建設、環保、農經等多個職能部門。所以，2007年我們推進土地執法機制創新，實行土地執法共同責任機制，會同多個部門合力推進查違控違工作；實行網格化網絡化土地巡查，做到“早發現、早制止”。再比如，從近些年的衛片來看：秀洲區政府主導的基礎設施用地存在土地違法問題。秀洲區委、區政府高度重視，在每年年初提前謀劃、提前部署，統籌安排全區基礎設施項目用地。通過衛片這個“天眼”，我們摸清了違法用地“底數”，掌握了違法用地易發、高發的區域，從而有針對的開展執法活動，統籌兼顧，取得了良好的效果。

（二）“地網”

“地網”主要指土地動態巡查。2011年，秀洲區成立了一支專職巡查隊伍，根據河流、道路將全區劃分成114個網格，將50名隊員填充到網絡內，建立“鎮－村－村落”三級網格巡查體系。同時，借助3S、GPS等現代技術，實現違法地點快速定位、違法信息快速核查、違法用地快速制止，在現場就可以根據所處位置從系統獲取地類、權屬等情況，從而快速準確地判定是否為違法用地，建立起快速發現、快速查處和綜合治理的土地執法監管新模式。在日常巡查和執法中，培養隊員五大能力。一是宣傳法律技能。二是善于發現技能。開展“5+2”“晴+雨”網格化巡查，根據運材、放樣、砌基等建房規律和特點，察覺建房前期準備跡象，把握土地執法最佳時機。三是耐心勸導技能。發現違法用地后，采取有效措施，跟蹤重點巡查，勸導違法當事人自行糾正。四是群眾工作技能。善于與群眾打交道，經常與群眾拉家常。五是依法行政技能。熟練運用法律法規，提高依法行政和執法水平。 依靠這一張“地網”，我們真正做到將違法用地“發現在初始、遏制在萌芽”。目前，這支巡查隊伍已全部移交綜合執法部門。

（三）建立土地執法大格局

治理違法用地要講究方法，要“疏堵結合”，除了加強巡查、快反執法、聯合執法外，還需要加快“1+X”點規劃調整和土地整治規劃編制工作，落實農民建房用地空間；加快土地綜合整治，節余指標優先保障民生用地，這既需要國土內部規劃、耕保、整理中心等多個科室的配合，也需要發改、規劃、建設、國土等多個職能部門的配合。筆者認為，土地執法核心是“依法履職，敢于擔當”，有三層涵義：第一層是在法律法規的大框架下，按照法定程序履行國土資源管理職責，做到實體和程序的雙重合法；第二層是在面對發現難、制止難、執行難等問題時，勇于制度創新、攻堅克難，抓住關鍵環節，敢于動真碰硬；第三層是要有“一盤棋”思想，站位全局，黨委政府更是要把“保護耕地、嚴格執法”作為一種政治擔當，真正將“依法履職”轉到“執行到位”上來，將“敢于擔當”轉到“守土有責、守土盡責、守土平安”上來。