貧困地區返鄉創業試點區縣政府線上雙創信息服務調查研究*

樊振佳 劉鴻彬 伍 巧

（1.南開大學商學院信息資源管理系 天津 300071）

1 引言

“十三五”規劃提出實現現行標準下農村貧困人口全面脫貧的目標和深入實施 “大眾創業、萬眾創新”（以下簡稱“雙創”）的要求，在貧困地區開展“雙創”活動是該時期完成精準扶貧脫貧任務的關鍵途徑。截至2017年1月，已有約10%的國家級貧困縣被列為全國返鄉創業試點地區。以農民工、大學生、退伍軍人等為代表的返鄉創業人群，日益成為推動貧困地區經濟社會發展的中堅力量，針對返鄉創業的信息服務其建設和完善在保障返鄉創業效果和推進扶貧脫貧進程中都扮演著關鍵角色。此外，《國務院辦公廳關于印發政府網站發展指引的通知》（國辦發〔2017〕47號）明確提出要將政府網站建成“政務公開、政策發布解讀和輿論引導、回應關切和便民服務”平臺，并要求“鄉鎮、街道和縣級政府部門的信息、服務和互動資源原則上要無縫融入縣級政府門戶網站各相關欄目，由縣級政府門戶網站統一展現，實現信息、服務和互動資源的集中與共享”。針對貧困地區返鄉創業試點區縣政府網站雙創信息服務現狀開展調研，具有現實意義和理論探索價值。

諾貝爾經濟學獎得主Amartya Sen提出的“可行能力途徑”（Capability Approach）理論用于描述和解決貧困與發展問題，可行能力反映了一個人在各種選擇中實現特定功能的實質自由，即在特定情境下受結構性和能動性因素影響所具有的實際行為能力。以此為理論基礎，“可行信息能力”概念作為信息分化的學術概念得到初步構建和探討。政府網站及相關政務社交媒體，既是信息時代政府服務的窗口，又是雙創服務的重要信息平臺，與實際政務服務相輔相成。通過對其內容考察，既能反映政府雙創信息服務水平，也能在一定程度上作為體現政府雙創服務的關鍵指標。政府通過政務網站或政務社交媒體面向返鄉創業人員開展信息服務，是返鄉創業人員創新創業活動效果的結構性關鍵因素之一。

本研究核心問題聚焦在列入返鄉創業試點的國家級貧困區縣政府在線信息服務，采取描述性研究與探索性研究相結合的途徑，選取入選第一批、第二批結合新型城鎮化開展支持農民工等人員返鄉創業試點地區（以下簡稱返鄉創業試點）的貧困區縣政府網站及相關政務社交媒體平臺作為考察對象，對其他貧困地區雙創服務具有參考價值。同時，在鼓勵返鄉“雙創”政策背景下，描述政府雙創信息服務的實踐現狀，探討現有貧困地區返鄉創業試點政府信息服務對返鄉“雙創”信息服務體系的影響，對貧困地區返鄉“雙創”的信息來源、信息渠道、傳播機制等方面進行梳理，以為提升精準服務對策構建提供實證基礎。

2 文獻綜述

作為政府提供信息服務的關鍵平臺，政府網站及相關政務社交媒體是創業服務相關信息發布的重要信息源。來自信息管理、電子政務、公共管理與服務等研究領域的成果對該領域均有較大程度的關注。

2.1 信息服務體系中的電子政務角色

針對電子政務在社會層面的角色，早在2006年，Xia通過對中國29個省級政府網站的調查，描述政府網站提供的信息和服務內容，指出電子政務在推進政府透明度和政治參與度方面的積極角色。同時，面向群體或個體信息需求，政府網站等電子政務平臺同樣扮演關鍵角色，Westbrook則針對親密伴侶暴力（Intimate Partner Violence，IPV）受害者的信息需求，重點關注他們日常生活信息搜尋行為，特別是通過對受害者所在地域的172個公安部門網站的調查，揭示IPV受害者避免或減輕傷害的可能性。

從電子政務用戶視角出發，Ebbers等批評現有數字鴻溝研究對電子政務的忽視，呼吁應將電子政務納入數字鴻溝的考察視野，并發現無論其數字技能如何，人們都通常會將電子政務視為重要的信息渠道；Wang與Chen對農民工群體使用電子政務的情況進行調查，發現農民工的信息需求與電子政務信息供給存在很大契合，該群體正在逐漸由潛在用戶變為實際用戶。

2.2 電子政務信息服務渠道與能力

電子政務信息服務最終會落實到 “以公眾為中心”的理念上來，旨在滿足公眾的政務信息需求，解決社會生活過程中的實際政務問題。郭海明根據“用戶中心”服務模式的特點，提出一個“集成式”服務框架，并對其發揮的基本服務功能進行了分析?；趯χ袊?02個城市電子政務現狀的調查，Hu等提出電子政務服務能力層次模型，其中電子政務服務內容被置于關鍵地位，政府網站或其他信息平臺成為電子政務服務能力的關鍵性基礎。

除了作為信息服務提供平臺之外，政府網站往往也充當政府信息用戶行為數據采集平臺的角色，將網站瀏覽數據作為政府信息服務創新的依據。王芳等構建的地方政府網站信息公開評價指標體系為評價地方政府網站信息公開能力提供了參考。

此外，在企業層面，Boer等針對企業與政府互動過程中的信源、渠道和交互效果在1218個中小企業開展調查，指出政府信息服務平臺應當充分考慮企業信息需求的多元性和復雜性。

2.3 創業情境下的政府信息服務

將電子政務置于“雙創”情境，徐歡、孟慶國研究表明，在實施“雙創”政策過程中，以電子政務為引領的信息化治理方式得到泛化，強調通過信息技術和信息平臺實現公共管理和服務創新，進而實現“政策與管理疊加式創新”。此外，基于對有關政策文件的文本分析以及實地調研，從信息服務主體、信息渠道、依托平臺、服務方式等方面對政策和實地情況開展對比梳理，樊振佳、程樂天指出面向農村的信息服務已經基本形成包括政府部門、通信運營商和社會化媒體等多元主體的服務體系，并建議強化公共信息服務平臺為主的專業化主體信息服務能力。政府部門，特別是區縣級政府部門，作為“雙創”實施的重要推進主體，通過其政府網站或相關專業信息平臺提供信息服務，是構建上述公共信息服務平臺的關鍵組成部分。

對相關信息的充分占有和利用是農民創業的必備條件之一。趙媛等調查發現，農民信息獲取處于低水平狀態，建議構建其創業信息需求與信息獲取之間的良性循環新格局，政府信息平臺是構筑這一格局的重要組成部分。趙奇釗、鄭玲從信息服務的角度，以武陵山區農民工為研究對象，對該地區的農民工返鄉創業的信息服務現狀進行調查，同樣將政府提供的信息服務納入影響農民工返鄉創業的重要影響因素范疇。

基于對創業信息資源共享過程中的關鍵角色構成及職能的分析，張波等對關鍵角色之間的關系進行剖析，并闡述關鍵角色的角色意識、互動關系及其對創業信息資源共享效果的影響，建立了關鍵角色關系模型，政府在其中自然扮演了舉足輕重的關鍵角色。 關于政府提供信息內容，Datta和 Saxena以印度的電子政務和創業服務為例，強調政府信息服務角色更多是基本公共服務的供給者。

2.4 研究述評

綜上所述可以發現，包括電子政務在內的政府信息服務平臺在整個社會信息服務體系中處于核心地位。在創新創業服務情境下，政府信息服務扮演著制度性保障角色，信息內容、鏈接去向、更新頻率等指標往往構成政府網站評價的主要參考方面?；谔囟ㄉ鐣后w的信息需求，政府信息平臺的具體角色置于相應的具體情境加以考察更有現實意義。然而，現有研究往往基于特定案例著手的研究路徑，使得研究成果視角過于分散，對于聚焦并探索面向關鍵問題的政策構建無法起到有效支撐。

3 研究問題與研究設計

3.1 研究問題

本研究圍繞“列入返鄉創業試點的國家級貧困區縣政府在線雙創信息服務現狀”這一核心研究問題，進一步分解為如下具體任務：描述區縣政府門戶網站主頁、政府門戶網站主頁鏈接的相關部門網站和政府門戶網站主頁鏈接的政務社交媒體的雙創信息提供情況。其中，又具體考察每一類別在是否提供雙創信息、雙創信息的類型、雙創信息的更新頻率三個方面的情況?；谏鲜雒枋鲂匝芯?，進而對當前區縣政府在線雙創信息服務存在問題開展探索性對策研究。

3.2 樣本選擇與研究方法

政府門戶網站及其鏈接的相關部門網站、政務社交媒體共同構成了政府信息服務的關鍵平臺，對貧困地區上述信息平臺在雙創方面的信息服務能力，一定程度上可以反映當地雙創信息服務的水平。根據國家發展改革委等部門發布的第一批、第二批返鄉創業試點名單和國務院扶貧辦發布的 《國家扶貧開發工作重點縣名單》，將第一批、第二批返鄉創業試點與貧困區縣名單的交集共計48個政府網站及政務社交媒體作為考察對象，采用網絡調研方法采集有關數據，并據此展開描述性和探索性分析。

3.3 數據采集

依據研究問題初步確定了網絡調研的具體內容，共設置15個題項，主要從縣政府門戶網站主頁、政府門戶網站主頁鏈接的相關部門網站和政府門戶網站主頁鏈接的政務社交媒體這三個方面分別開展調研。在正式啟動網絡調研之前，筆者隨機選取其中6個區縣網站開展預調查，依據在預調查中遇到的問題及結果，修改并確定了最終的網絡調查題項。第一輪正式網絡調查開展時間為2017年7月；第二輪網絡調查為隨機回訪，開展時間為2017年9-10月。獲得兩輪調查的對象及其政府網站雙創信息簡況（見表1）。

4 數據分析

4.1 政府門戶網站主頁雙創信息提供現狀

本文對貧困地區返鄉創業試點區縣政府門戶網

站主頁雙創信息的提供情況，主要從是否提供信息、信息的類型、信息的更新頻率三個方面入手。研究發現，主頁提供雙創信息的政府門戶網站僅有21個，占所有政府門戶網站數量的少數，比例為43.75%。上述數據至少表明，部分貧困地區返鄉創業試點區縣政府門戶網站在雙創信息提供方面是缺位的。

表1 貧困地區返鄉創業試點區縣網站雙創信息簡況

注：受限于表格篇幅，部分調查題項未在表中體現，其分析結果在下文展示。

政府門戶網站主頁雙創信息的類型方面，雙創時事新聞和政策發布這兩種類型居多，此外還包括政策解讀、表格下載及創業人員案例介紹等其他信息類型（見表2）。其中，有6個區縣政府門戶網站主頁提供了政策解讀類型的雙創信息，占比28.57%。政府門戶網站主頁側重于對時事新聞和政策發布類型雙創信息的提供，在一定程度上也體現了政府對就業招聘、教育培訓、政策解讀等類型的雙創信息提供不足。

表2 政府門戶網站主頁雙創信息的類型

在政府門戶網站主頁雙創信息的更新頻率方面，本文將調查時間與最新一條雙創信息的日期差作為測量更新頻率的方式。在主頁提供雙創信息的政府網站中，雙創信息在3天內進行更新的超過40%，在7天內進行更新的超過50%，網站雙創信息更新頻率較快。但是，更新周期超過30天的占比19.05%（見表3），部分政府門戶網站在雙創信息更新頻率上仍需進一步加強。

4.2 政府門戶網站主頁鏈接的相關部門網站的現狀及其補充作用

用戶在瀏覽網頁時不僅會瀏覽網頁自身，而且會瀏覽網頁出鏈，網頁出鏈的質量對網頁自身具有重要的影響?？梢哉f，政府門戶網站主頁鏈接的網頁雙創信息的提供對于政府門戶網站主頁的雙創信息服務有重要的補充作用。研究發現，門戶網站主頁有相關部門網站鏈接的網站數量與沒有鏈接的網站數量持平，各占50%。然而，具有有效相關部門網站鏈接的門戶網站數量則僅為18個，占比37.5%。通過鏈接進入的相關部門網站主頁提供雙創信息的網站數量為17個，占具有有效鏈接網站總數的94.44%，占所有網站的比例為35.42%。

表3 政府門戶網站主頁雙創信息的更新頻率

在通過門戶網站鏈接進入的相關部門網站主頁雙創信息的類型中，雙創類時事新聞比例高達100%，政策發布高達82.4%（見表4），可見主頁提供的雙創信息以時事新聞和政策發布類型為主。此外，其雙創信息類型還包括省外資訊、互動訪談、公告公示等。這在一定程度上反映政府網站對就業招聘、教育培訓、省外資訊等類型的創業信息有待加強。

表4 通過門戶網站鏈接進入的相關部門網站主頁雙創信息的類型

在通過門戶網站鏈接進入的相關部門網站主頁雙創信息的更新頻率方面，從提供雙創信息的門戶網站主頁鏈接的相關部門網站主頁中發現，雙創信息在3天內進行更新的超過40%，在7天內進行更新的超過45%（見表5），表明鏈接的相關部門網站雙創信息更新頻率較快。

表5 通過門戶網站鏈接進入的相關部門網站主頁雙創信息的更新頻率

4.3 政府門戶網站主頁鏈接的政務社交媒體的現狀及其補充作用

隨著移動終端的普及和人們對社交媒體網站利用率的快速上升，政務社交媒體成為了政府提供信息服務的新方式、新途徑，對電子政務信息服務有重要的補充作用。研究發現，政府門戶網站主頁有鏈接到政務APP、微博、微信公眾號等政務社交媒體的和沒有的網站數量持平，各占50%。通過門戶網站鏈接進入的政務APP、微博、微信公眾號等提供雙創信息的網站數量為10個，占具有鏈接的網站總數的41.67%，占所有網站總數的20.83%。

在通過門戶網站鏈接進入的政務APP、微博、微信公眾號等提供的雙創信息的類型方面，表明政務社交媒體提供的雙創信息仍以時事新聞為主，雙創人員案例介紹占比30%，在相關信息類型中也占據較高的比例（見表6）。

表6 通過門戶網站鏈接進入的政務APP、微博、微信公眾號等雙創信息的類型

在通過門戶網站鏈接進入的政務APP、微博、微信公眾號的雙創信息的更新頻率方面，表明門戶網站雙創信息的更新頻率相對及時。在提供雙創信息的政府網站主頁鏈接的政務社交媒體中，雙創信息在3天內進行更新的達到30%，在7天內進行更新的達到50%，然而亦有30%的信息是在一個月以上進行更新的（見表7）。鑒于政務社交媒體信息更新及時的顯著特點，這說明政府門戶網站主頁鏈接的政務社交媒體雙創信息更新頻率較慢，仍需顯著加強。

表7 通過門戶網站鏈接進入的政務APP、微博、微信公眾號等雙創信息的更新頻率

5 討論

將政府網站信息服務置于返鄉創業信息服務體系中加以考察，區縣級政府門戶網站或相關政務社交媒體是公共信息服務平臺的關鍵組成部分。結合國辦發〔2017〕47號文件相關要求，“相關業務部門要積極利用政府網站發布信息、提供服務，確保所提供信息內容權威、準確、及時”“縣級政府部門原則上不開設政府網站，通過縣級政府門戶網站開展政務公開，提供政務服務”，政府網站的主要功能集中在信息發布、解讀回應、辦事服務和互動交流等四個方面。

5.1 區縣政府網站雙創信息服務的角色制度性缺位或不到位

用戶信息需求產生于時空環境下人面臨問題時的情景與解決問題需要達到的情景之間的差距。因此，用戶需要一個由信息支撐的橋來消弭這種差距，信息服務人員或信息系統的設計就是要幫助用戶構筑這個橋梁，政府門戶網站要幫助創業人員構筑兩種情景的橋梁，就必須提供多樣多元的雙創信息，來滿足不同用戶的不同需求。

研究結果顯示，對象網站在不同程度上存在角色制度性缺位或者不到位問題，如有的政府網站沒有提供關于雙創的信息，而提供相關信息的網站沒有增設對其有補充作用的相關部門或政務社交媒體的鏈接，有的政府網站提供的信息類型比較單一，或者信息類型占比不太均衡。并且，這種不足缺乏相應制度的引導或規制，進而存在改進動力不足或導向缺失的風險。同時，提供相關信息的政府網站或鏈接到的相關部門和政務媒體，信息更新的頻率有待進一步加強。門戶網站及鏈接相關部門或政務媒體的雙創信息提供不足，直接導致“大眾創業”的公共信息保障缺乏實施基礎，進而構成返鄉創業人員有效獲取雙創信息的“結構性”制約因素。

5.2 政府網站信息服務短板存在加劇雙創領域信息不平等風險

返鄉創業人員主要包括農民工、大學生、退伍軍人等返鄉群體，鑒于已有的結構性差異，不同創業群體在接觸和獲取相關信息方面的信息分化現象是客觀存在的現實問題。然而，“大眾創業”旨在充分釋放大眾的創新創業潛能，盡量構建并維持一個相對公平的信息環境是保障雙創目標的前提條件。

區縣級政府是雙創政策落地的著力點，其網站是相關政策和重要信息的權威發布平臺，也是當地返鄉創業人員的關鍵信息源，更是構成返鄉創業信息服務體系的重要組成部分。區縣級政府網站雙創信息服務缺位或不到位現狀進而構成當前返鄉創業信息服務體系的短板，在公共信息供給方面喪失結構性保障，從而有可能導致雙創信息資源的“精英俘獲”（elite capture）現象發生。所謂精英俘獲，指某些居于優勢地位的人通過不平等的權力進入資源分配過程，最終獲取了大部分的資源收益，導致本應該共享的資源被個別人占有。一旦發生精英俘獲現象，就意味著信息資源在創業人群的不平等分布存在進一步加劇風險，顯然與“大眾創業”的核心旨趣相悖。

5.3 政府在線雙創信息服務參考性對策構建

針對上述問題，結合政府在線雙創信息服務的現狀和特點，本文提出以下制度性對策和建議：

（1）結合當地雙創需求，明確政府供給雙創信息內容及頻率。結合當地雙創實踐信息需求現狀，制定政府在線雙創信息內容范圍及其更新頻率，并納入電子政務建設考核指標。作為人們獲取或瀏覽信息較為直接的途徑，政府網站及相關社交媒體應該主動提供有關雙創的信息，并且提供多樣化的信息。時事新聞和政策發布等作為基礎性信息是必不可少的，但考慮到用戶的真正需求，政府門戶網站需要增加更多具有實用性和輔助性的信息，如教育培訓和政策解讀等信息。同時，為了保證信息的時效性，政府門戶網站主頁應及時地更新相關信息，讓用戶在有效時間內更好地利用信息。

（2）加強雙創信息提供主體責任和服務途徑的制度建設。鑒于政府門戶網站主頁的外部鏈接會對其信息服務質量產生影響，人社部門等相關負責雙創實踐推進的政府部門，在一定程度上對政府門戶網站主頁的信息服務起到補充作用，當用戶沒有在門戶網站搜索查詢到自己想要獲取的信息時，從相關鏈接獲取信息的可能性會增加。因此，政府門戶網站應提供關于相關部門的鏈接，且該鏈接是有效的，即用戶可以通過此鏈接獲取有關雙創的高質量信息。增設相關部門的有效鏈接，不僅會擴展用戶獲取信息的通道，還會提高用戶查找信息的效率，對政府部門來說，提高了自身的服務水平，有利于政府部門網站的建設；對用戶來講，獲得了高效便捷的服務，有利于雙創實踐活動的開展。

隨著移動通信技術的快速發展，手機終端和互聯網的發展都有了長足的進步。依賴于移動智能終端的政務社交媒體作為傳播信息的重要渠道，為信息服務的發展提供了新的發展方向。其中，以政務APP、微博和微信公眾號為代表的社交媒體，已經成為公眾獲取信息的重要平臺。因此，政府在雙創信息服務供給時應更多考慮用戶獲取信息的習慣，增設關于更多政務社交媒體的鏈接，實現信息服務的多元化，同時，政府不僅要意識到政務社交媒體的重要性，還應努力建設一個開放的政務社交媒體，保證該平臺可以為用戶提供多樣化和高時效性的雙創信息，讓更多的信息用戶可以通過多元途徑獲取多樣化的信息。

6 結語

在精準扶貧脫貧和鼓勵雙創的宏觀政策背景下，對入選第一批、第二批返鄉創業試點中的48個國家級貧困區縣政府網站及相關政務社交媒體的信息服務調研分析發現：（1）現有縣政府門戶網站至少在其雙創信息供給者角色方面存在制度性缺位或不到位。面對政府信息提供的不足，返鄉創業者需要尋求其他渠道，增加信息搜尋成本的同時，也容易導致公眾對政府公信力的質疑；（2）政府網站信息缺位或不到位進而構成當前返鄉創業信息服務體系的短板，在公共信息供給方面喪失結構性制度保障，存在進一步加劇雙創領域的信息不平等的風險。

本研究還存在如下局限性：首先，鑒于本文在調研對象網站的入口方面僅從區縣政府門戶網站入手，政府門戶網站提供的信息服務可能并不局限于門戶網站，還有更多的分區模塊有待挖掘；其次，受網站更新頻率的影響，可能會有一部分網站提供的雙創信息服務會被忽略，從而影響對政府網站雙創信息服務的全面性把握；再者，本文將信息服務類型和信息更新頻率作為試點區縣政府網站信息服務現狀的關鍵指標，對信息數量、瀏覽量、下載量、信息交互效果等方面有待進一步調研和分析。針對上述局限性，進一步研究將從更加全面反映貧困地區雙創信息服務現狀的指標體系構建入手，在更大范圍內對政府網站相關網頁、政務社交媒體及其他信息渠道雙創信息服務現狀進行梳理，同時立足對當地返鄉創業信息服務主體、返鄉創業人員信息獲取行為等不同視角，采取“三角互證”手段彌補現有研究的不足。

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