農民工公共就業服務體系的構建

錢芳 盧楚瓊

[提 要]農民工是我國特殊歷史時期的特殊社會群體，在就業方面有著非常明顯的群體特征。當前，政府部門對農民工就業的公共就業服務高度重視，但在引導農民工外出務工、提供就業幫助和服務方面還存在一定程度上的欠缺，其原因是目前尚未形成系統化且針對性較強的公共就業服務體系。農民工就業還存在信息不暢、技能和崗位不匹配、勞動權益保障不到位等突出問題。因此，構建面向農民工的公共就業服務體系，及時、準確地傳遞就業信息，對農民工進行有針對的技能培訓，搭建包括權益保障等內容的就業服務平臺，顯得尤為必要和重要。

[關鍵詞]農民工；公共就業服務；體系

[作者簡介]錢 芳（1977—），女，南昌師范學院旅游與經濟管理學院副院長，副教授，博士，研究方向為勞動力轉移就業；盧楚瓊（1998—），女，南昌師范學院旅游與經濟管理學院在讀本科生。（江西南昌 330006

一、前言

（一）農民工

農民工是我國在特殊歷史時期出現的一個特殊的社會群體，是城鄉二元體制的產物。農民工的定義有廣義和狹義之分。廣義的農民工有兩個部分，一是在本地鄉鎮企業就業的農村勞動力，二是外出進入城鎮從事二、三產業的農村勞動力；狹義的農民工主要指第二部分群體。本文對農民工的界定為：在我國工業化進程中，戶籍在農村但從農村分離出來的在城鎮從事非農產業的剩余勞動力。[1]

（二）公共就業服務

公共就業服務是以政府部門為主導，為勞動者就業和用人單位招聘提供幫助和服務而采取的一系列行為措施及制定的政策法規，是政府的一種職能。這種服務既可以由政府部門直接提供，也可以由特定機構提供。政府不僅僅是提供公共就業服務的主體，還應該積極創造條件，讓全體公眾能夠無差別地免費享受公共就業服務。

二、面向農民工的公共就業服務現狀

隨著市場化的進程，社會主義市場經濟體制建立，公共就業服務逐漸完善，我國己經建立了“勞動者自主擇業、市場調節就業、政府促進就業”這樣一種市場導向就業機制。我國2007年頒布并于2008年1月開始實施的《就業促進法》第五章“就業服務與就業援助”中就對公共就業服務做出了專門規定，強調了公共就業服務的重要性，從法律上明確了各級政府在就業服務的發展和就業服務體系的完善等方面的責任，要求政府加大促進就業力度，重點解決農民工的就業問題，為他們提供均等的公共就業服務，以促進他們能夠順利地實現轉移就業，進而實現安居樂業。

但長期以來，由于尚未形成系統的公共就業服務體系，公共就業服務管理模式存在“碎片化”的特點，導致農民工與公共就業服務之間沒有實現完全的信息暢通，農民工對于自己可以享受的公共就業服務了解不充分。加之我國多年的城鄉二元結構造成的城市對農村的排斥，又導致農民工在就業中沒有主動尋求政府部門幫助的意愿。所以，最終的結果是眾多的農民工仍沒有享受到應有的基本公共服務。歸納起來，農民工公共就業服務存在以下幾方面的問題：

（一）就業信息不暢

目前，我國已經建立了一些地方城鎮就業信息平臺并取得了一定效果，但從全國范圍看，這一進程的發展速度還是無法滿足實際需求，目前還尚未建立可以覆蓋到全國的就業信息平臺，而且在已經建立的就業信息平臺中，專門設立農村勞動力專欄的不多。由于沒有專門的就業信息服務平臺、基礎設施不夠完善，農民工獲取就業信息的渠道狹窄，缺乏最新的行業招聘、崗位空缺等信息，致使他們擇業范圍受到限制，無法找到理想工作，一定程度上也影響了他們的就業流動范圍。這些都導致有關部門無法及時為用人單位和農民工傳遞準確的就業信息，也無法提供高效的公共服務，進而出現“民工荒”、“用工荒”的現象。[2]

（二）農民工能力和崗位要求不匹配

目前，雖然農民工的基本素質有所提髙，但整體上來看，農村勞動力受教育程度普遍不高，技術素質仍然明顯偏低，大部分只能從事簡單的勞力工作，熟練工人和高技能人才相當緊缺。技能匱乏，工作經驗不足，使相當一部分農民工不能滿足崗位要求。因此，造成無技能、低技能農民工低質量就業的現狀普遍存在。工作崗位對農民工更高的技術要求，和農民工的技術水平、綜合素質低下形成的矛盾長期存在。其結果是，很大一部分農民工跟不上不斷出現的新興技術，始終停留在社會中下層，從事簡單的體力勞動。還有一些農民工因為就業選擇余地小而進入并不適合自己的工作崗位，即便他們產生了強烈的就業意愿，也可能由于無法達到崗位要求不能在就業中有所收獲，既不能滿足自己的利益訴求，也不能帶來精神層面的職業滿足，同時也不能為企業和社會帶來利益。[3]

（三）勞動權益保障不到位

外出務工的農民工是介于城市和農村的一個有著過渡性質的社會群體。他們從農村到城市，為城市的發展做出了巨大的貢獻。但是，從事非農職業并非意味著最終完成從農民到市民的轉變，尤其是在我國社會城鄉二元結構長期存在的特殊背景下，這種轉變需要經歷一個相對長的時期。雖然目前我國已經有一些管理機構提供公共就業服務，但是其數量和功能都遠遠不能和農民工就業的需要相適應。在經費的來源和使用上，雖然政府已經設立了用于農民工就業服務的工作專項經費，但這些經費多用于“一事一議”項目。農民工公共就業服務費用并沒有被納入日常經費預算，公共就業服務經費還遠遠無法滿足實際管理服務的需要。這諸多原因導致了農民工公共就業服務的缺失。農民工對城市所做的貢獻和他們享受的待遇呈現出非常不對稱的局面[4]。一旦某一城市就業形勢趨緊，農民工就會選擇流動到下一個城市，這使得農民工城市就業形勢更加嚴峻。農民工就業的高流動性，導致地方政府提供農民工就業技能培訓等公共服務時，無法為農民工提供連續、精準的服務。

三、面向農民工的公共就業服務

公共就業服務是為用人單位和求職者雙方提供的服務，是為這二者提供選擇的一個服務平臺。公共就業服務體系的構建主要圍繞的問題是以什么樣的方式，提供什么樣的服務。這個體系包含就業指導、職業介紹、就業培訓、勞動權益保障事務代理以及隨之產生的其他各種服務。因此，面向農民工的公共就業服務不僅包括擴大就業，幫助農民工順利就業，還包括提升農民工的就業技能，提高就業質量，同時維護農民工的合法權益。因此，要有針對性地構建農民工公共就業服務體系，使公共就業服務更直接面向農民工，更加符合農民工工作的特點，更方便農民工維護他們的勞動權益。為此，只有消除公共就業服務工作上存在的歧視性規定和體制上的障礙，對農民工全面放開城市公共就業服務體系，把外出就業的農村勞動力一并納入公共就業服務體系中，才能為農民工營造一個公平的就業環境。

總的來看，可以通過以下途徑進一步加強公共就業服務，發揮公共就業服務應有的作用：一是通過就業信息及時發布，減少農民工流動就業的盲目性、無序性，不斷順暢就業渠道；二是提供有針對性的培訓項目等，為他們的就業“量身定制”一些崗前培訓項目；三是切實加大農民工就業權益保障的力度。

（一）提供就業信息

當前，隨著互聯網、自媒體的發展和應用，信息已成為一種重要資源。然而，農民進城務工主要還是依靠“傳、幫、帶”的形式，以“親緣”、“地緣”為紐帶來獲取就業信息。公共就業信息宣傳力度不足，農民工對公共就業服務不了解甚至不知情，農民工就業又具有易流動和不穩定的特點，這種種原因，導致了農民工找工作困難與公共就業服務“無人用”之間的矛盾。這一切都說明公共就業服務的信息發布等工作還有一定的提升空間。在就業過程中，掌握充分的信息是提高就業率的一個重要條件。農民工在競爭激烈的勞動就業市場中獲得及時、準確的就業崗位信息至關重要。然而，目前公共服務信息宣傳力度的不足，造成了農民工在就業過程中對相關政策和法律法規知之甚少、遇到問題不知向哪求助、如何獲得社會幫助和服務等諸多問題。要破解信息不暢的難題，首先，政府部門應當加大力度宣傳其承擔的公共服務責任，采取多種形式、多種渠道對公共服務進行宣傳，讓盡可能多的農民工知道在遇到問題時可以找政府解決。其次，政府部門應對全國各地的就業信息進行整合，形成一個農民工就業信息的“一站式”專業性服務平臺，提供農民工就業相關的工作崗位需求等信息。政府部門還可以通過與已有的商業性招聘網站建立連接的形式，要求各商業性信息服務平臺建立嚴格的信息篩選制度，確保就業信息的真實有效和及時更新，更大程度上滿足農民工對就業信息的需求。幫助農民工對包括崗位需求、招聘會以及工資指導價位等各地各方面的就業信息進行了解，從而為他們的求職和就業提供便捷、高效的幫助和服務。最后，政府部門還應該提供就業趨勢及相關法律法規和政策等信息。通過權威研究機構定期發布國內外就業形勢變化以及趨勢預測，讓農民工及時了解各地的就業情況，引導農民工就業的正確流向。同時，組織專業的法律人士，開通法律和政策咨詢及援助，幫助農民工查詢、了解相關法律法規和政策，為農民工提供法律援助，全面保障農民工的合法權益。

（二）加強教育培訓

提高勞動力就業能力是解決就業問題的根本之策。勞動力就業能力又和受教育程度密切相關，可以說，受教育程度很大程度上影響著勞動力的就業能力和就業質量。因此，政府部門要通過提高勞動者就業能力，使其能力和勞動力市場的需求有效對接，才能減少結構性失業，從根本上解決就業難和招工難的問題。要提高勞動力的素質，就必須加強教育培訓，一方面要著力提高農村勞動力的受教育程度，鞏固并強化農村義務教育；另一方面是要加強農村剩余勞動力的職業技能培訓，提高農村勞動力的職業技能。對于完成義務教育階段學業，未能繼續升上更高一級學校讀書甚至未能完成義務教育階段的農村學生，必須通過針對性的培訓提高他們的職業技能。職業技能培訓具有顯著提高勞動者就業能力和綜合技能的作用。然而，由于技能培訓的社會收益高于私人收益，對企業來說，對員工進行職業技能培訓，是一項正外部性很強的投資活動，用人單位和一般盈利性質的培訓機構不可能完全負擔這種成本，因此，政府應該成為農村勞動力技能培訓的第一責任機構，加大經費投入，將農民工職業技能培訓納入公共財政預算，整合教育資源、創新培訓機制，提高職業技能培訓的針對性和實效性，搭建多維度、多層次、全方位的職業技能培訓服務體系。

具體可以從以下幾個方面開展培訓工作。首先，政府要引導培訓機構以市場需求為導向，靈活選擇培訓方式，精心設計培訓方案，及時更新培訓內容，使得職業培訓能夠順應社會就業崗位的要求，不斷增強培訓效果，發揮出培訓機構的最大作用。其次，政府應建立職業培訓、職業技能評估與認證一體化制度，使農民工都能接受到職業技能培訓并獲得相應的職業資格或培訓證書，為他們的就業做好充分準備。最后，政府應繼續以“城鄉統籌、就業導向、技能為本、終身培訓”為原則，不斷加大力度，擴大培訓規模、提高培訓質量，達到“培訓一人、就業一人”，“就業一人、培訓一人”的目標，使農民工就業能力得到全面提高。

（三）拓展公共就業服務平臺

政府在公共資源的占有和支配使用上具有絕對優勢，因此，政府應當承擔起開發利用公共就業信息資源、搭建公共就業服務平臺的責任，發布用工崗位需求、就業失業形勢預測，宣傳相關政策和法律法規、提供就業相關政策和法律法規的咨詢，為農民工的就業提供參考和保障。農民工公共就業服務是以政府為主導，其他盈利和非盈利組織一同加入參與的一個協同供給體系。其中，基層公共服務平臺直接為農民工提供就業服務，是公共就業服務的最直接提供者，其供給能力直接影響著公共就業服務的效率和效果。所以，需要加大各級公共就業服務機構尤其是基層公共服務平臺的建設力度，對公共就業服務資源進行整合，使“碎片化”的公共就業服務實現整合化，從而提高地方基層組織的公共就業服務能力。人社部提出的對就業信息服務工作的總體要求中就指出：要實現全國統一標準、能夠實現互相連接、通訊流暢，擴大網絡覆蓋面，達到服務網絡能夠覆蓋全國，為全國的求職者和用人單位提供優質的服務平臺，保障服務平臺高效運作。

就業服務平臺有序運作的基礎是基礎設施，因此各級政府主管部門要重視平臺的基礎設施建設，配備技術人員做好平臺維護工作，充分利用全國公共就業信息服務平臺資源，為農民工提供優質免費的崗位信息和國家政策咨詢服務。健全的機制是就業服務平臺高效運作的保障。要建立一套科學合理的考核機制，量化考核指標，有針對性地考核就業服務中心、人才服務中心、人力資源與社會保障服務中心工作人員的工作效率和服務質量。政府還應借助平臺力量，積極落實加強農民工基本權益保障的具體措施，例如：為農民工提供求職指導、就業咨詢、職業介紹等“一條龍”服務；在農民工外出務工旺季，設立“綠色通道”，為農民工辦理戶籍、人事關系、檔案托管、醫保、社保等事務；在就業公共服務中心與各地教育行政部門之間建立溝通機制、設立溝通渠道，辦理農民工子女轉學、入學手續等。[5]

時代不斷發展，農民工對公共服務的需求必然會呈現不斷增長的趨勢。因此，公共就業服務應做到與時俱進，監督企業用工行為，提倡企業人性化管理，提高農民工工作待遇，改善農民工就業環境，不斷提高農民工的就業質量和生活品質，在解決農民工就業、勞動權益保障等問題上發揮應起到的作用。

[參考文獻]

[1]錢芳.農民工就業質量及其影響因素分析[D].南昌：南昌大學，2014.

[2]王彥.社會保障視角下返鄉農民工就業問題研究[D].昆明：云南財經大學，2015.

[3]李雨.農民工就業保障機制研究[D].咸陽：西北農林科技大學，2014.

[4]宋玉軍.推動農民工組織化建設的政治經濟學思考技術經濟[J].技術經濟，2006，（6）.

[5]王彥.社會保障視角下返鄉農民工就業問題研究[D].昆明：云南財經大學，2015.

[責任編輯：上官濤]