中國助力老撾減貧研究

王耀華　寧龍堂

摘要：老撾是我國西南鄰國，也是我國“一帶一路”戰略重要合作伙伴。中國助力老撾減貧既是承擔國際責任，也是促進中老兩國政治溝通、民心相通的重要途徑。文章首先介紹老撾貧困現狀：然后從自然環境、民族、宗教、產業等角度分析導致老撾貧困的原因：其次對老撾減貧過程中的重要問題進行探討，發現老撾公務員等管理者能力素質低、貧困率發展不平衡、教育區域發展不平衡是制約老撾減貧的主要問題：最后提出中國助力老撾減貧的策略。

關鍵詞：中國；助力；老撾；減貧

一、老撾貧困現狀

截止到2015年，老撾的人均國民收入不足2000美元，全國人口中，貧困人口約占20%：到2016年老撾貧困家庭數量為76318戶，占到全國總家庭數量的6.56%：貧困村莊的數量是1689個，占老撾國內村莊總數的17.85%，盡管在國際援助的幫助下，老撾經濟獲得較快增長，全國貧困率下降，但是老撾經濟增長的成果并不能使全民獲益，老撾國內出現貧困分布不均勻、貧富差距逐漸增大的問題。老撾北部偏遠山區、自然資源缺乏地區、少數民族聚居地區、老革命重災區的貧困率局部極高，農村貧困問題嚴重，城鄉二元化結構顯著。老撾是東盟國家中貧困率最高的國家之一。目前，貧困問題依然是老撾經濟發展和社會進步的主要障礙。

二、老撾貧困原因

老撾是東南亞國家中唯一一個內陸國家，森林覆蓋率高，山地和高原占全國80%面積，偏遠山區自然資源匱乏，環境惡劣，農業發展困難，因此貧困率極高；老撾還是一個多民族的國家，全國有49個民族。由于少數民族生活習俗不同，同時受到教育發展水平的限制，老撾山區的少數民族較少外出發展，這就導致老撾少數民族聚居地區貧困問題無法改善：由于歷史原因，老撾受佛教影響很大，在佛教的教義影響下，老撾民眾物質欲望匱乏、生性安逸，缺乏主動脫貧的意識，這也是老撾貧困率較高的原因之一：農業是老撾國內的主要產業，農業人口占到全國人口的90%以上，老撾國內工業基礎薄弱，服務業發展緩慢，第二、三產業人口僅占全國人口的5%左右，而老撾民眾的教育程度較低，農業發展缺乏技術和資金支持，基礎設施落后，成為制約老撾減貧進程的重要因素。

三、老撾減貧存在的問題

（一）公務員等管理者能力素質低

1.老撾公務員整體學歷水平較低

老撾國內公務員數量大概有10萬余人，中專畢業的公務員數量最多，大約占公務員總數的45%，大專學歷的公務員占比約15%，本科生占比約10%，而具有較高學歷的碩士和博士畢業生不及5%，另外還有25%左右的公務員低于中專學歷，公務員系統作為國家的管理階層，是推動國家經濟體制改革和實現國家脫貧的重要決策者和踐行者，然而，老撾公務員系統缺乏優秀的人力資源，使老撾缺少經濟改革和脫貧致富的中堅力量，缺少提出創造性和先進性改革及減貧策略的智囊。

2.老撾的公務員專業和崗位配置較為混亂

老撾國家存在公務員所學專業與崗位不相稱、各部門公務員數量配置不合理等問題。首先，是因為老撾公務員招聘和選拔體制不規范，導致人不能盡其才：其次，是因為老撾公務員體系建設不合理，老撾公務員體系人員冗余，部門設置體制落后，改革速度慢，推動改革難度大。而且部門之間配合不到位，職責相互推諉，辦事效率低下，嚴重阻礙了老撾經濟的發展和減貧政策的高效開展。

3.老撾公務員培訓機制落后

公務員培訓制度不健全、培訓內容跟不上形勢要求、教學手段落后、用于公務員培訓的師資條件薄弱、培訓經費不足、培訓教育基礎設施建設落后等。培訓是公務員素質能力提升的再生力量，公務員培訓體系的落后直接導致了公務員水平的整體落后。老撾需要有活力、有能力的政府來帶動全國實現聯合國千年發展目標，在2020年基本解決全國貧困問題。因此，加快推進政府公務員體系的建設，提升公務員行政水平，對于老撾減貧具有根本性作用。

（二）貧困率發展不平衡

1.各省份之間貧困率分布不平衡

老撾各省份貧困率差距較大，目前老撾貧困率較高的省份有波喬省、沙拉灣省、色公省、華潘省、川壙省。這些省份多為山區和高原，交通不便導致信息閉塞，基礎設施嚴重落后導致人力資源極其缺乏，自然環境惡劣導致經濟發展無所依托：這些地區也是少數民族聚居的地區，老撾尤其是少數民族傳統觀點根深蒂固，絕大多數信奉佛教，缺乏物欲感，缺乏主動脫貧的意識和態度，這給老撾減貧工作帶來極大的挑戰，而且老撾最近幾年把國家發展重心放在城市扶貧和城市發展方面，對農村地區的投入較少，導致老撾地區之間發展不平衡的問題非常突出，甚至成為社會動蕩的根源。

2.階層流動不通暢且農民貧困率高

老撾國內各階層之間流通不通暢，階級上升通道阻塞，貧困的家庭情況無法改善，富裕的家庭財富越來越多，使得各階層之間貧困差距逐漸拉大。老撾國內腐敗現象嚴重，公務員招聘不透明，沒有關系的一般家庭的子女很難進入公務員體系：農業是老撾國內主要的發展產業，工業和服務業發展十分落后，因此就業崗位極其缺乏，這就使得老撾民眾收入來源單一，缺少發家致富的途徑：而老撾民眾賴以生存的農業基本處于起步階段，農業科技水平和基礎設施十分落后，主要是以粗放型的農業經營方式為主，導致大量農村農業人口仍然掙扎在貧困線下。

（三）教育區域發展不平衡

1.偏遠地區學生入學率低

由于各地區所處的地理環境不同、各少數民族歷史文化傳統的不同以及受各族群對學校教育的群體態度等主觀因素影響，導致偏遠山區和少數民族聚居地區教育水平極度落后，學生入學率極低，在全國范圍內，女性的入學率和受教育程度都偏低。人才的缺乏和人力資本素質的低下又極大地限制了這些地區的發展，形成了一個惡性循環。

2.偏遠地區教學資源短缺

老撾的教育資源配置和師資力量分配不平衡，老撾偏遠地區學校數量少，學?；A設施缺乏，教材落后沒有實用性。由于偏遠地區生活環境差，老師們大多不愿意來這里教書，或者待不長久，造成這些地區師資力量薄弱，而且偏遠地區缺少能夠直接培養學生提高技術水平的職業技術學校。國家和政府對偏遠地區資金投入較少，能用于教育發展的資金就更加短缺，教育是幫助貧困人群提高技能，使他們自主改善生活水平和提高生活質量的重要方式，因此，改變偏遠地區的高貧困率要重視改善這些地區的教育情況。

四、中國助力老撾減貧策略

（一）增加中老公務員培訓與經驗交流合作

2014年，李克強在東盟會議上提出“東亞減貧合作倡議”，老撾減貧項目是我國向發展中國家提供的100個減貧項目之一，而且我國對老撾的減貧援助發生了轉型升級，從傳統的對政府直接投資到建立更多的民生工程，更加切實的關注老撾人民的減貧需求。老撾公務員整體能力素質較低，公務員培訓機制落后，在減貧和脫貧方面經驗不足：而我國在歷史的發展過程中，積累了豐富的減貧經驗。因此，中老可以在公務員培訓方面加強交流與合作。第一，我國有完善的培訓基礎設施和良好的環境，老撾可以派出相關公務員團隊到中國，針對扶貧減貧問題進行管理經驗交流和管理能力培訓，通過系統地講解我國的減貧策略和實施方法，幫助老撾公務員等管理者創新減貧思維，提高扶貧能力：第二，針對老撾特定的貧困地區和當地的實際情況，開展中老聯合減貧合作。派出我國的扶貧專家到老撾貧困地區，通過實地調研，根據當地的實際情況，與老撾當地政府部門一起制定具有地區特色的減貧計劃。第三，鼓勵老撾公務員來我國留學深造，通過在學習提高公務員能力素質，從而提高老撾公務員系統的創新和活力。

（二）增加對偏遠地區農民融入性技術指導和培訓

老撾農業發展十分落后，其北部偏遠地區10多萬貧困人口還處于毀林燒荒、刀耕火種的原始農業形態，而我國具有先進的農業技術，可以派農業技術人員走進老撾偏遠山區，融入到民眾中去，有針對性的幫助當地貧困人口改善生活水平。第一，可以定期在老撾農業較不發達地區舉辦適合本地區農作物或者畜牧業種植、養殖的專題培訓班，例如：開辦“雜交水稻種植技術培訓班”、“養豬生產培訓班”等，提高當地農民的技術和能力，提高農田經濟效益，為當地農業發展發揮直接的作用。第二，在老撾農業最不發達地區成立“農業問題咨詢處”，可以幫助老撾農民及時解決各種農業問題，還可以提供長期技術指導。從而幫助這些地區農民快速的提高農田產量，改變貧困狀況。第三，派專家組實地考察并提供改進建議，定期派專家組到老撾各種植、養殖區進行考察，了解該地區的種植、養殖情況，為當地農民提供專業的技術指導和發展建議。

（三）建立中老跨境經濟合作區

老撾是傳統的農業國，其工業發展十分落后，因此國內就業機會較少。建立中老跨境經濟合作區，可以帶動老撾邊境地區的經濟發展，提高邊境地區的就業率和人民收入。老撾邊境地區經濟發展程度極低，是貧困人口分布集中的地區，但是勞動力成本低，資源豐富：我國邊境地區勞動力成本高，但是具有技術和資金優勢。中老邊境地區生產要素互補，借助中老陸路相通的區位優勢，建立和發展中老跨境經濟合作區，不僅可以帶動周邊地區經濟的發展，改善老撾邊境地區人民的貧困狀況，還可以改善跨境經濟合作區內和周邊地區的基礎設施環境、醫療、教育、衛生水平，對老撾邊境地區的減貧問題產生立竿見影的效果。目前中老跨境經濟合作區的建設還處于初級階段，2015年中老簽署了《中國老撾磨憨一磨丁經濟合作區建設共同總體方案》，標志著中老第一個跨境經濟合作區的建立。但是磨憨一磨丁經濟合作區還存在很多問題，缺乏統一的建設規劃和協調管理機制、資金投入不足、缺乏有創新能力的高科技產業支持等，其功能和對當地經濟的帶動作用還沒有體現。因此進一步完善現有的跨境經濟合作區，加快中老磨憨一磨丁經濟合作區的建設和發展，從而減少老撾邊境地區貧困人口的數量，降低老撾發達地區和偏遠山區貧困率不平衡狀態。

（四）增加對老撾教育的全方位援助

教育是幫助老撾民眾提高自主脫貧能力的重要途徑，是老撾實現永久性減貧和經濟發展的有力保障，因此，幫助老撾改善國內教育情況，提高全國教育水平，是助力老撾減貧的重要內容。老撾國內小學八千余所，初中600余所，高中、技校、中專、大專、大學等數量極少，總和約百所，而且全國分布不均勻。從上學的人數來看，小學人數最多，初中和高中數量次之，技校、中專、大專、大學的人數占全國總人數的不足1%，老撾國家的學校數量少是制約老撾學生各階段入學率的一個重要原因，增設私立學校可以幫助老撾緩解教學資源緊張的狀況，尤其是增設技校的數量。由于老撾職業教育質量較差，課程設置不合理，教學內容不深入，培養的學生職業素質不能滿足市場的需要。因此，增加職業教育學校在老撾的建設，引起老撾人民對職業教育的重視，能較快的提高學生的專業技能，提高老撾勞動力素質。老撾教師數量少，而且優秀的教師資源缺乏，可以與老撾政府簽訂教育援助項目，鼓勵老撾方面派出教師團隊來我國交流和學習。設立援助老撾教育基金，提高偏遠地區教師的工資水平，為偏遠地區留住教育人才，改善偏遠地區的教學基礎設施，從而提供良好的教學環境，改變老撾教育發展不平衡的問題，促進老撾各地區人民的共同富裕。