淺談政府投資項目管理模式

唐光濤

摘 要：政府投資項目是一個在我國改革開放中出現的新的概念。建國初期我國實行計劃經濟體制，公有制在國民經濟中占主導地位，幾乎所有的固定資產投資項目都有各級政府投資、建設。現如今雖然我國已經建立起比較完善的市場經濟體制，但政府投資項目所占的比重仍然是相當大的。

關鍵詞：政府投資；項目管理；固定資產

一、政府投資項目定義及其管理模式

1.政府投資項目工程管理模式

（1）工程指揮部型。多為一次性業主，計劃部門下達基本建設計劃后，由政府有關部門牽頭，組建一個臨時性的基建班子（建設工程指揮部），待基建任務完成后，基建班子解散。

（2）基建處室型。主要存在于一些常年有建設任務的政府部門，由其代替政府行使部門業主職能。

（3）事業單位型。政府設立其他的事業單位，從事工程建設的組織實施，如高速公路管理局、公路局等。

（4）項目法人型。一些主要由政府投資的如高速公路、機場等基礎設施工程，由政府設立企業法人負責項目建設資金的籌措和建設管理，項目建成后負責項目的運營管理。

（5）政府部門型。地方財政投資的城市道路、橋梁等市政工程及水務工程，由政府相關部門，如市政管理處等負責組織建設和管理。

2.政府投資項目管理模式存在的問題

（1）這些模式下，許多政府投資的工程項目，行政權力直接介入工程項目的實施，相互之間缺乏有效的監督機制，造成決策失誤或監督失效、失靈，導致項目投資效益低下，形成投資“黑洞”，嚴重影響工程質量，出現“豆腐渣”工程，滋生腐敗現象。

（2）在這些模式下，由使用單位組建臨時基建班子，往往對基本建設程序和相關法律、法規不夠了解，缺乏工程建設專業知識和項目管理經驗，難以很好地完成任務，責任難以落實。結果是只有一次教訓，沒有二次經驗，經驗難以積累。

（3）更為嚴重的是這種方式使得建設單位的利益與工程的規模、投資規模成正比，因而建設單位忽視了投資部門和使用部門的利益，從自身的部門利益出發，爭項目、爭資金，千方百計擴大投資規模，導致“釣魚工程”、“三超工程”，造成社會資源的極大浪費。

二、一種適合政府投資項目的管理模式———代建制

目前政府投資項目管理模式所暴露出來的弊端已經愈來愈引起相關部門的重視，根據《國務院關于投資體制改革的決定》的通知，政府投資項目要進一步加強管理，改進建設實施方式，對非經營性政府投資項目加快推進管理模式的改革。在實踐過程中，政府及其相關部門逐漸認識到“代建制”是一種適合政府投資項目的管理模式。

1.代建制的提出

代建制即通過招標等方式、選擇專業化的項目管理單位負責建設實施，嚴格控制項目投資、質量和工期，竣工驗收后移交給使用單位。它是由具有專業技術資質和管理能力的法人單位（代建人）接受業主委托承擔建設項目全過程管理工作的項目建設方式，是現行的在我國非經營性政府投資項目建設領域推行的一種項目管理模式。

2.代建人與業主的關系

在目前，我國大量存在的政府投資管理公司或工程指揮部，與政府在一定意義上是一種代理關系。這些管理部門以政府代理人的身份出現，代表政府管理工程，所產生的管理后果無論好壞均由政府承擔。而代建人與業主之間的關系不是代理關系，代建人與業主是簽訂代建委托合同的平等主體。代建人接受業主委托，在授權范圍內進行建設項目可行性研究、設計、招標、施工、工程竣工驗收、移交和工程保修階段的管理服務；業主按委托合同要求，為代建人工作進行提供必要的配合并按時支付相應報酬。代建人接受業主委頭后是以自己的名義而不是以業主的名義從事工程項目管理服務，在此過程中產生的利益和發生的風險由自己而不是由業主承擔。

3.實行“代建制”的過程中應該注意的幾個問題

（1）嚴格制定代建人資質標準及其考核制度。毋庸置疑，“代建制”實施的成功與否，代建人在其中起到了相當大的作用。可以這樣說，代建人的選擇位具體的對比分析。相關部門在制定代建人資質標準的時候要從分別考慮到各種單位的特點，保證只有專業、正規、符合要求的單位才能參與代建人招投標。可以這樣說，代建人的選擇是“代建制”能否取得成功最為關鍵的一個因素。同時，目前我們對代建人的考核-制度還沒有完全建立起來。項目結束以后，竣工驗收單上只有勘察設計施工監理簽字沒有代理制單位的地方，這樣代理人的業績無法得到體現，為以后的考評、升級也帶來影響。

（2）代建費用的計算不盡合理。目前，我國實施代建制的地區大都對履行代建人職責所獲取的代建費用有原則性規定，即通過公開招投標方式，按工程投資總額的一定比例確定代建費用，其總額不超過現行標準的建設單位管理費上限。這一原則雖然已經在許多城市中采用，但在實踐中易產生兩方面問題：

第一，按現行的建設單位管理費標準不能滿足履行代建工作的需要，導致代建制度難以推進。

第二，在我國信用機制和擔保機制不健全的情況下，會出現代建人在代建工作投標中無序競爭的現象，使代建費一降再降。

因而，在代建制推行初期，為了避免出現上述兩種傾向，保證制度的順利實施，應對待建費采取適當寬松政策。首先，應根據工程投資規模、技術難度和建設風險等因素確定建設費的下限，要求代建人的代價費包括一筆風險補償費用；其次，建立嚴格的代建人淘汰機制，避免代建人通過降低項目管理水平來減少代建成本，降低代建費用。

（3）建立完善的工程擔保和工程保險制度。工程擔保是指承包商或代建單位委托第三方向業主提供一定金額的經濟和責任保證，如承包商不能履行工程建設合同，或代建單位不能履行代建合同。則由擔保方承擔由此產生的一切后果。工程擔保是建筑業中的一種懲戒機制。它通過保函的無條件支付功能實現快速理賠。能較好地解決承包商或代建單位的道德風險問題又能解決其逆向選擇問題，是建筑經濟中的內在穩定器。由于擔保人在提供擔保時要求反擔保，因此工程擔保實質上是讓風險的制造者成為風險的承擔者，所以能夠有效地約束承包商或代建單位。

工程保險有利于規避因設計工作疏忽或過失引起質量問題造成的風險，以及由于施工、材料或使用過程中由于疏忽或過失引起質量問題造成的風險。

實行代建制后，如果沒有工程擔保與保險等相應的配套措施，代建單位將可能在工程項目的管理上成為風險的制造者。解決此類問題，除強調代建單位必須提交無條件不可撤銷履約保函，并將其列為市場準入條件外，還應該不斷完善我國工程保險方面的制度，建立代建人信用機制。

五、結語

代建制是我國建設投資管理體制的一項重大改革，也是針對政府投資項目建立的一種建設管理模式。其在我國傳播時間不長，但發展得卻如火如荼，全國大部分地區都根據自己的實際情況總結出具有地方特色的代建制。但不可否認，完善這一制度，在理論上還有許多需要討論的領域。其中，對代建人的產生、資質管理、信用管理和代建費用的計取等問題，將是代建制面臨的直接問題。其解決，需要在理論分析的基礎上，在實踐中進一步探討嘗試。