新時代國家審計職能實現研究

任憲鑫 張亞 王賀 靳丹鋒

新時代的國家監督體系對國家審計提出了更高的要求，如何在新時代發揮國家審計的監督職能成為當下審計工作者探索的熱點。本文首先分析了新時代國家審計的職能作用，其次指出當前國家審計存在的問題和不足，最后從審計制度、審計范圍、審計人員三個方面提出相應的完善對策，從而更好的實現國家審計職能。

新時代國家審計

審計監督 審計全覆蓋

黨的十八屆四中傘會通過的《中共中央關于傘面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）首次將審計監督從行政監督中獨立出來，成為“黨內監督、人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、社會監督、輿論監督”國家八大監督體系之一。黨的十九大，習主席鄭重宣誓：“中國特色社會主義進入了新時代”，同時提出構建黨統一指揮，全面覆蓋，權威高效的監督體系。對于國家審計來說，就是要與時俱進，在新時代堅持和發展中國特色社會主義審計制度，更好地發揮國家審計在黨和國家監督體系中的重要作用。

新時代國家審計的職能

在《決定》和國務院印發的《關于加強審計工作的意見》中將十八大以來提出的“公共資金、國有資產、國有資源”三個審計全覆蓋變成了包括“領導干部履行經濟責任”在內的四個審計全覆蓋，說明黨中央、國務院對加強領導干部行使權力制約和監督的決心，同時體現了國家審計是貫徹依法治國方略的內在要求、是落實黨和國家要求的迫切需要、是實現改革發展目標的重要舉措。

（1）監督經濟運行，維護財經秩序

審計的本質就是獨立性的經濟監督活動，對于國家審計，其最基本的功能就是監督國家經濟的運行，審查監督各級政府機關的經濟計劃、預決算的編制和執行情況及財務收支狀況，檢查財經工作中的違法違紀行為。在市場經濟條件下，通過國家審計的監督，可以完善經濟社會的各項管理體制，并對經濟運行過程中出現的問題進行分析和預警，并提出相應的解決措施。國家審計履行好這個基本功能，就可以為經濟社會提供良好的發展環境，促進國家經濟高效發展。

（2）監督權力使用，促進廉政建設

在監督國家工作人員權力使用的過程中，國家審計機構是作為一個輔助紀委、監察、檢查機關的角色進行權力監督的，它能夠促進國家工作人員履行責任并對其權利使用實施監督。同時，國家審計可以監督資產申報、政府采購、國有資產使用的過程中是否存在權錢交易、權利濫用、失職瀆職的行為來控制腐敗和提高治理能力。國家審計通過加大對領導干部的審查力度，完善經濟責任審計，對發現的問題區分領導干部責任。利用經濟方面的專業優勢配合紀檢、監察機關查處重大違法亂紀案件，確保國家工作人員正確使用權力，促進國家黨風廉政建設的順利開展。

（3）監督環境治理，助力生態發展

日益嚴重的環境問題，成為當前國家和人民關注的焦點，環境治理直接關系到國家的可持續發展，國家審計機關可以以環境法規、政策和標準為依據對國家重點生態功能區建設情況、環境保護資源配置情況、環境保護政策落實情況等環境治理措施實施監督，從而在環境治理層面實現節約資源、保護環境、維護生態多樣性等目標。并以“生態政績”作為領導干部經濟責任審計的一項重要評價標準，提升相關部門對環境治理的的重視程度，促進國家生態文明建設。

（4）監督民生改善，維護民生權益

教育、醫療、住房和社會保障等民生問題涉及到人民群眾的基本生活，黨和國家一直高度重視。國家投入了大量的經費和資源用于精準扶貧、用于改善教學條件、用于完善醫療保險體系等，相關經費的使用效益以及資源的配置情況直接影響著民生的改善和社會的和諧。國家審計對民生領域進行重點審計，可以推進國家民生政策的實施，揭示出其中出現的損害人民利益的問題，并提出改進的意見，從而維護民生權益，促進經濟社會和諧可持續發展。

國家審計職能實現存在的問題

（1）國家審計機關獨立性差

我國的審計體制屬于行政型，地方審計機關作為同級政府的組成部分，受地方政府和上級審計機關的雙重領導，其日常工作還是在同級黨委政府的管理之下，其經費來源、審計工作人員的工資福利，審計機關領導干部的考核等事項都有同級人民政府執行，審計機關自身受到來自本級政府以及相關考核的壓力，會導致獨立性受損的問題發生，甚至會產生“自己審計自己”的現象。這便失去了審計最根本的性質。目前，我國政府審計機關在執行審計任務時，具有檢查權、調查權、報告權等，但是對相關違規違法問題的處理權限較低，在實際執行的過程中大多需其他執法部門協作才能完成，這在一定程度上也影響了審計獨立性。

（2）審計覆蓋面窄

國家審計機關在制定年度審計計劃時，一直在嘗試覆蓋更多的資金、更多的單位，但是在分配年度審計計劃項目時，首先是將一些有預算資金分配權有較多的行政事業單位作為審計的重點，卻忽視那些公益組織、社會團體等看似資金量較小，但又容易出現經濟問題的單位。此外，對與類似涉農資金審計、扶貧資金項目審計、自然資源環境審計、重大工程項日審計等資金數額大、人民關注度高的項日，因人力、物力、時間等原因，只能抽審其中的部分項日，無法達到審計傘覆蓋，很難對項日整體做出客觀公正的評價，也未能夠對后續政策的銜接與完善提供有效支撐。

（3）審計人員勝任能力不足

國務院頒布的《關于加強審計工作的意見》，對國家審計人員的業務能力提出了更高的要求，審計人員不僅要有能力審經濟方面的問題，還要有能力審計干部的經濟責任情況、審計生態環境治理情況、審計重大政策的落實情況，所以審計人員不僅要有財務會計、審計知識，還需要一定的法律基礎、管理基礎、計算機基礎、大數據基礎等。國家審計人員基本卜-都是財務、會計、審計專業出身，無法滿足國家審計需求。此外，當前的舞弊手段也更加復雜、隱蔽，傳統的審計方法和手段難以發現這些舞弊問題，也需要審計人員改進審計方法。

國家審計職能實現的完善對策

（1）完善審計管理體制

《決定》提出將完善審計制度，強化省以下審計機關對下級審計機關的領導，省以下地方審計機關人財物統-由省級審計機關管理。這將很大程度卜-提高審計的獨立性，可以使得地方審計機關專注于上級下達的審計任務，并能更加客觀的提出審計發現的問題，不再受同級政府的干擾。新的審計管理體制建立后，還需要新的管理模式，才能使新的管理體制更好的發揮作用。省級審計機關應根據下屬審計機關所提供的信息，制定綜合的審計計劃，并且確保審計計劃的連續性、完整性。省級審計機關可以統一組織審前培訓，這樣更能夠突出和統一審計重點，在審計過程中，省級審計機關可對各審計組進行督導，及時了解和掌握審計發現的問題。

（2）推進審計業務外包

審計業務外包是實現實審計傘覆蓋的有效途徑。國家審計機關在將審計業務外包時，應充分考慮社會審計機構對相關業務的熟悉度和勝任能力。我國一般是將工程項日整體外包，西方發達國家一般是足將財務審計和績效審計進行外包。實際上，審計業務外包應該是審計機關購買審計服務的現實反映，應與社會審計資源相匹配。進行審計業務外包應該綜合考慮兩方面的內容：一是審計機關是否可以將該項審計業務外包，二是社會審計機構是否有能力承擔該項審計業務。對與前者，審計機關應該對其業務內容進行細致區分，根據相關保密規定，可將一些不涉密的工程審計業務、生態環境審計業務進行外包，而對于專項資金審計、經濟責任審計等業務不應進行外包。對于后者，因社會審計機構對財務審計方面的業務較為熟悉，可將審計機關的財務審計業務進行外包。審計機關應對外包業務的對審計過程進行監督、檢查，對審計結果進行復核，并承擔最終的審計責任。

（3）建立審計專業人才庫

審計不僅僅是獨直性的經濟監督活動，還是一項綜合性的經濟監督活動，所需要的專業知識也較多。領導干部經濟責任審計需要審計人員擁有管理、法律方面的知識，環境審計要求審計人員擁有生態、科技方面的知識，績效審計要求審計人員擁有計算機、大數據方面的知識。對審計人員來說，很難精通這么多專業。所以省級以卜審計機關應建立各個審計專業的人才庫，人才庫成員應不僅限于審計機構內部的骨干成員，還可以來自于政府機關、高等院校、企事業單位等。在選擇審計組成員時，省級審計機關審計人員的檔案了解審計人員的專業方向，合理安排審計人員的同時，可以通過審計人才庫，選擇相關的審計專業人才參加審計任務，審計專業人才不僅可以為審計業務操作及鑒定結果提出建設性意見，還能夠提升審計組成員的業務能力，提高審計工作的效率與效果。

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[2]宋常，黃文炳.基于國家治理新動向的國家審計若干思考[J].審計研究，2015（2）：7-13[3]徐薇.國家審計監督全覆蓋的實現路 徑研究[J].審計研究，2015（4）： 6-10

[4]謝嬌.基于審計全覆蓋的審計業務外包初探[J].中國管理信息化，2016（4）

[5]國務院：《關于加強審計工作的意見》2014年10月09日發布.對公共資金、國有資產、國有資源、領導干部經濟責任履行情況進行審計，實現審計監督全覆蓋，促進國家治理現代化和國民經濟健康發展

[6]謝嬌.基于審計全覆蓋的審計業務外包初探[J].中國管理信息化，2016（4）