當(dāng)前調(diào)整貨運(yùn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的必要性及對(duì)策

蔡逢春

摘 要：多年以來(lái)，我國(guó)貨運(yùn)經(jīng)濟(jì)一直保持高速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，在社會(huì)各行各業(yè)的發(fā)展中發(fā)揮了良好的“橋梁”和“紐帶”作用。但是，當(dāng)前貨運(yùn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理，公路貨運(yùn)占比和增速偏高，導(dǎo)致公路貨運(yùn)安全生產(chǎn)面臨巨大壓力，也影響到水運(yùn)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。本文分析這種現(xiàn)狀的危害及成因，闡明調(diào)整貨運(yùn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的必要性，并為改善貨運(yùn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)提出對(duì)策。

關(guān)鍵詞：調(diào)整；貨運(yùn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)；必要性；對(duì)策

當(dāng)前，我國(guó)貨運(yùn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理，大量本來(lái)更適合水運(yùn)的大宗商品“不走水路走公路”，雖然經(jīng)營(yíng)者可以獲得一定的利潤(rùn)，但以超限超載運(yùn)輸維持低運(yùn)價(jià)競(jìng)爭(zhēng)，給國(guó)家公路資產(chǎn)造成的損毀十分嚴(yán)重。所以，改善貨運(yùn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)十分必要。而調(diào)整貨運(yùn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，關(guān)鍵在于治理公路超限超載運(yùn)輸，促進(jìn)公路貨運(yùn)價(jià)格合理回歸。同時(shí)，還應(yīng)加快推進(jìn)水運(yùn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，充分發(fā)揮水運(yùn)優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)貨運(yùn)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

一、當(dāng)前我國(guó)貨運(yùn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)度依賴公路運(yùn)輸

現(xiàn)代化的交通運(yùn)輸方式主要有鐵路運(yùn)輸、公路運(yùn)輸、水路運(yùn)輸、航空運(yùn)輸與管道運(yùn)輸?shù)任宸N運(yùn)輸方式，各有適宜的使用范圍。其中，長(zhǎng)距離大宗貨物選擇水路運(yùn)輸是最經(jīng)濟(jì)的。但是，大批裝載大宗商品的貨車在公路上長(zhǎng)途行駛的情況司空見(jiàn)慣。特別在228國(guó)道山東—江蘇段，有大量長(zhǎng)期固定運(yùn)輸鋼卷的貨車，裝載6或7個(gè)近30噸重的鋼卷，車貨總重達(dá)到200噸左右，嚴(yán)重超限超載。這些貨運(yùn)車輛給公路橋梁造成非正常損毀，導(dǎo)致國(guó)家投資巨額資金建成的公路在較短的時(shí)間內(nèi)變得病害叢生，路面上傷痕累累，更甚者導(dǎo)致橋梁安全等級(jí)急劇下降，給交通運(yùn)輸帶來(lái)巨大的安全隱患。

近幾年的中國(guó)交通運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)發(fā)展數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，當(dāng)前我國(guó)一直存在公路貨運(yùn)占比大、增速快，水路貨運(yùn)占比小、增速慢的問(wèn)題。例如，根據(jù)公開資料，2018年上半年，全國(guó)交通運(yùn)輸貨運(yùn)總量為232.1億噸，其中公路貨運(yùn)量179.8億噸，占比77.46%，同比增長(zhǎng)7.7%；水路貨運(yùn)量32.7億噸，占比14.09%，同比增長(zhǎng)2.5%。很顯然，運(yùn)價(jià)低廉的水路貨運(yùn)發(fā)展速度緩慢，而本來(lái)運(yùn)價(jià)較高的公路運(yùn)輸在整個(gè)運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)中占比接近80%。

多年來(lái)，國(guó)家每年都在新建和改建公路，我國(guó)公路總里程已經(jīng)位列世界第一。但在不少地方，仍然不能很好地滿足貨運(yùn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。特別是在東部沿海地區(qū)的普通干線公路上，公路承受的運(yùn)輸負(fù)擔(dān)太重，貨運(yùn)車輛擁堵現(xiàn)象司空見(jiàn)慣，有時(shí)擁堵的貨車排成數(shù)公里的長(zhǎng)龍，嚴(yán)重影響交通安全和運(yùn)輸效率。

二、公路貨運(yùn)經(jīng)濟(jì)占比高增速快的原因

降本增效是企業(yè)永恒的追求。正常情況下，對(duì)于大宗商品而言，選擇公路運(yùn)輸價(jià)格高于水路，選擇“走水路”運(yùn)價(jià)最低廉，可以獲得更好的經(jīng)濟(jì)效率。但是，為什么經(jīng)營(yíng)者更傾向于選擇公路貨運(yùn)呢？

原來(lái)，對(duì)企業(yè)來(lái)講，這種選擇并不反常，完全符合效益優(yōu)先原則。因?yàn)楫?dāng)前運(yùn)輸環(huán)境下，經(jīng)營(yíng)者選擇公路貨運(yùn)，不僅可以享受到公路運(yùn)輸“門對(duì)門”的便捷優(yōu)勢(shì)，而且可獲得比水運(yùn)更好的經(jīng)濟(jì)效益。主要原因在于當(dāng)前我國(guó)公路超限超載運(yùn)輸十分普遍，經(jīng)營(yíng)者可以通過(guò)超限超載運(yùn)輸，大幅度增加貨運(yùn)收益，而自己實(shí)際付出的運(yùn)輸成本只是其經(jīng)營(yíng)中應(yīng)該付出成本的一小部分。另一部分之所以沒(méi)有讓受益者支付，在于經(jīng)營(yíng)公路貨物運(yùn)輸過(guò)程中使用公路這一公共產(chǎn)品，其成本具有外部性，體現(xiàn)為對(duì)公路的損毀，經(jīng)營(yíng)者不必承擔(dān)這部分成本。正因如此，不少違法經(jīng)營(yíng)者使用公路時(shí)無(wú)所顧忌，為追求私利而任意超限超載，給國(guó)家造成嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失。有人做過(guò)估算，每年因?yàn)槌蕹d運(yùn)輸而導(dǎo)致公路資產(chǎn)損失超過(guò)300億元。這個(gè)估算是多年前的結(jié)論，若按當(dāng)前的公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際損失遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止這個(gè)規(guī)模。

既然貨車超限超載運(yùn)輸造成的損失如此之大，而且還嚴(yán)重影響到市場(chǎng)在公路與水路兩種資源之間的合理配置，為什么國(guó)家不能根治貨車超限超載運(yùn)輸呢？事實(shí)上，國(guó)家高度重視治理超限超載（簡(jiǎn)稱“治超”），但超限超載已經(jīng)成為公路頑疾，大多地區(qū)治超效果很不理想，主要原因在于治理方式不科學(xué)。目前，在全國(guó)大部分地區(qū)，治超工作主要體現(xiàn)為路面查處，執(zhí)法人員上路攔車檢查，能查扣下來(lái)則依法處理，不能查扣下來(lái)的不予處理。現(xiàn)場(chǎng)查處主要依靠執(zhí)法人員人工取證，包括交警部門實(shí)施的路面檢查、指揮引導(dǎo)和公路部門實(shí)施的稱重檢測(cè)、監(jiān)督卸駁載四個(gè)步驟。行政執(zhí)法須兩人以上實(shí)施，完成這四個(gè)步驟需要配備執(zhí)法人員至少8人實(shí)施流水作業(yè)（交警、路政各4人）。在每一個(gè)現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法站點(diǎn)，若每8小時(shí)輪班，每天至少需要24名執(zhí)法人員，才能保證一個(gè)崗點(diǎn)的查處工作不間斷。但是，這種需求難以滿足，原因是大多地區(qū)交警部門普遍存在警力緊張的問(wèn)題，招錄警察受到公務(wù)員編制約束，不可能抽調(diào)足夠的執(zhí)法人員開展治超工作。

正因?yàn)橹纬ぷ鞅仨毜膱?zhí)法人員需求難以滿足，所以，“治超站形同虛設(shè)”現(xiàn)象十分普遍。2018年8月26日，國(guó)務(wù)院第三督查組在河北省石家莊市某超限檢測(cè)站實(shí)地核查聯(lián)合治超工作時(shí)，發(fā)現(xiàn)該站并未治超，站外公路上貨車任意通行。相關(guān)責(zé)任部門和責(zé)任人被連夜追責(zé)問(wèn)責(zé)，相關(guān)單位也采取了全面督查、專題會(huì)議部署、自查自糾等應(yīng)對(duì)措施。但是，從網(wǎng)絡(luò)評(píng)論看，不少人認(rèn)為這些措施雖然十分嚴(yán)厲，卻未必能從根本上解決實(shí)際問(wèn)題。其實(shí)，這些“負(fù)面”的評(píng)論并非信口開河，“治超站不治超”問(wèn)題的原因比較復(fù)雜，追責(zé)問(wèn)責(zé)等措施能否改變現(xiàn)狀，前景不容樂(lè)觀。

三、改變貨運(yùn)經(jīng)濟(jì)過(guò)度依賴公路運(yùn)輸?shù)膶?duì)策

當(dāng)前我國(guó)貨運(yùn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理的一個(gè)突出表現(xiàn)是過(guò)度依賴公路運(yùn)輸，市場(chǎng)對(duì)水路貨運(yùn)的需求被吸引到公路上，這種現(xiàn)狀必須改變，否則不僅無(wú)法緩解公路貨運(yùn)壓力，而且影響到水路貨運(yùn)健康發(fā)展。改變這種不正常的狀況，必須恢復(fù)公路和水路貨運(yùn)正常價(jià)格差，應(yīng)重點(diǎn)抓好兩個(gè)方面的工作。

1.切實(shí)加大公路治超力度

重點(diǎn)是改變治理方式，要實(shí)現(xiàn)治超工作方式主要依靠人工向信息化手段轉(zhuǎn)變。具體做法是在每個(gè)需要開展路面查處的路段建設(shè)一套自動(dòng)化電子取證設(shè)施，實(shí)施非現(xiàn)場(chǎng)處罰，代替當(dāng)前的人工查處。

（1）全面認(rèn)識(shí)超限超載運(yùn)輸非現(xiàn)場(chǎng)處罰的優(yōu)勢(shì)。超限超載運(yùn)輸非現(xiàn)場(chǎng)處罰，不僅執(zhí)法效率高，而且利于保持執(zhí)法常態(tài)化、規(guī)范化。電子設(shè)施自動(dòng)取證，不存在情緒波動(dòng)、體能極限等因素的影響，持續(xù)性非常好，且能夠有效預(yù)防徇私舞弊行為，取得的證據(jù)精準(zhǔn)度更高。而且，自動(dòng)化電子設(shè)施取證覆蓋面廣，每一例違法行為都被取證，可實(shí)現(xiàn)“違法必究”，體現(xiàn)治超執(zhí)法的公平公正性。

（2）為超限超載運(yùn)輸非現(xiàn)場(chǎng)處罰提供法律支撐。當(dāng)前，超限超載運(yùn)輸非現(xiàn)場(chǎng)處罰在我國(guó)處于探索階段，全國(guó)各地都沒(méi)有成熟的經(jīng)驗(yàn)，也沒(méi)有統(tǒng)一的法律法規(guī)依據(jù)，主要在政策性文件指導(dǎo)下進(jìn)行，甚至政策也還處于不成熟階段，大多屬于臨時(shí)性政策。要在全國(guó)大力推行非現(xiàn)場(chǎng)處罰，國(guó)家層面出臺(tái)指導(dǎo)性文件是十分必要的。

（3）構(gòu)建全國(guó)范圍的超限超載運(yùn)輸非現(xiàn)場(chǎng)處罰網(wǎng)絡(luò)。超限超載運(yùn)輸非現(xiàn)場(chǎng)處罰漏洞小，勢(shì)必引起公路運(yùn)輸成本合理回歸，只有在全國(guó)范圍統(tǒng)一推行，才能更好地體現(xiàn)公平。國(guó)家相關(guān)職能部門應(yīng)統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計(jì)，并且做到全國(guó)聯(lián)網(wǎng)，充分利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等最前沿的科學(xué)技術(shù)，真正編織一張覆蓋全國(guó)各條干線公路的自動(dòng)化取證網(wǎng)絡(luò)，統(tǒng)一實(shí)施非現(xiàn)場(chǎng)處罰，切實(shí)提高治超工作效率。

2.加快推進(jìn)水路貨運(yùn)發(fā)展

要加大內(nèi)河和沿海航線開發(fā)建設(shè)，不斷改善水運(yùn)條件，提升貨運(yùn)碼頭功能，培育和發(fā)展水路與其他運(yùn)輸方式聯(lián)運(yùn)一條龍作業(yè)，完善水路貨運(yùn)配套服務(wù)，克服水運(yùn)方式存在的不足，充分發(fā)揮水運(yùn)優(yōu)勢(shì)，讓選擇水路貨運(yùn)者比選擇公路貨運(yùn)者獲得更好的經(jīng)濟(jì)效益，吸引更多的市場(chǎng)主體選擇水運(yùn)，促進(jìn)水運(yùn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步健康快速發(fā)展。