公共財政改革與政府會計改革配套問題研究

張穎

政府會計改革是完善公共財政的重要組成部分。通過分析我國公共財政體制改革和政府會計制度改革當前的現狀，來總結為我國公共財政改革需要而進行的政府會計體制改革過程中存在的主要問題，并對其提出若干建議。

公共財政改革與政府會計改革

（1）公共財政的理念與主要特征

公共財政是“把滿足公共需要作為組織公共財政活動的主要目標或基本出發點。而公共財政除“公共性”和“非營利性”兩大基本特征以外，還應具有法治化、績效性和透明化等三個關鍵特征。

公共財政是法治化財政，法律是維護社會契約、市場經濟以及約束政府公共行為的最佳手段；公共財政是績效性財政，政府干預要起到彌補市場失靈的作用；公共財政是透明化財政，公共財政旨在滿足社會公共需要。因此，目前的公共財政改革目標是要提高財政透明度，首先就要提高政府會計信息的透明度。

（2）公共財政改革的主要內容

1.部門預算改革

我國自2000開始進行部門預算編制的改革。改革內容分為三點，一是采取自下而上的編制程序。以部門作為預算編制的基礎單元，財政預算從部門編起，從基層單位編起，逐級審核匯總形成。二是采取嚴格的編報與批復程序。三是將各類不同性質的財政性資金，統一編制到使用這些資金的部門，實現“一個部門一部預算”。

2.國庫集中收付制度

由國庫集中收入制度和國庫集中支付制度兩部分組成。國庫集中收付制度包括：一是建立國庫單一賬戶體系，設置收支分類賬；二是規范收入收繳程序，將收繳方式簡并為直接繳庫和集中匯繳兩種方式；三是規范支出撥付，對支出分別實行財政直接支付和財政授權支付。國庫集中收付制度減少了財政資金的匯劃環節，提高了預算執行的透明度，有利于財政部門和國庫對財政資金進行監控。

3.政府收支分類改革

政府收支分類改革主要內容包括以下三點：一是對政府收入進行統一分類，采用按收入形式分類和按來源分類兩種方法，，將政府收入分為類、款、項、日四級；二是建立新的政府支出功能分類，按政府主要的只能活動分類，以反映政府活動的不通功能和政策目標，分為類、款、項三級；三是建立新的政府支出經濟分類，主要反映政府支出的經濟性質和具體用途，分為類、款兩級。

公共財政改革和政府會計改革的關系

我國目前的公共財政體制改革進程要求政府會計信息要有助于保證財政資金使用的有效、公開、公正和透明，要能為考察部門提供充分的考察依據。但是，我國日前沿用于1998年的預算會計制度體系并不能全面反映政府經濟資源、現時義務和業務活動傘貌，這不利于我們建立完善的政府信息系統。因此要完善公共財政體系的政府會計改革。政府會計改革中存在的影響公共財

政改革的主要問題

（1）現行預算會計制度落后于會計實務

基于收付實現制的現行預算會計使政府負債缺乏完整性、及時性，忽視或有負債，低估政府負債規模。同時不能真實完整地反映政府的財務狀況與各單位的成本耗費與效率水平。按照這種基礎編制的財務報表所反映的受托責任也比較狹窄，而且其財務成果易被操縱，比如會計主體可以根據需要將收款或付款的時間從本期推遲到下期，或從下期提前到本期。可見，現行的預算會計基礎在執行和操作層面上留有 “真空地帶”，容易發生機會主義行為，危害公共資金安全與完整。

（2）會計核算對象單一、核算范圍過窄

我國日前的預算會計核算對象豐要是財政性預算資金運動、單位預算資金的運動。由于核算范圍過窄，無法提供完整可靠的政府財務狀況、財務績效以及成本耗費情況。這些問題的存在，客觀上要求政府會計應當從促進公共部門財務管理的制度健傘角度進行改革，從微觀層面提升財政績效，政府負有財務受托責任的各項業務都應該傘部納入會計的核算范圍。

（3）現行政府會計報告披露不足，潛藏巨大財政風險

現有的政府預算編制和會計報表自成體系，不能從財務的角度傘面反映政府的財務狀況，導致很難有效甄別政府的整體財政收支情況，而且也很難了解政府的資產負債結構狀況。僅就現行政府會計對負債的確認和報告來看，日前的預算會計體系并沒有全面反映政府未來所承擔的支出責任。只確認和報告直接顯性負債，而無法對當期已經發生但尚未用現金償付的直接隱性負債以及未來可能引起現金支出增加的或有負債進行確認和報告，致使對財政風險控制難以有效控制。

為完善公共財政體系的政府會計配套改革措施的若干建議

（1）擴大會計核算范圍

一方面，政府會計對象應由預算資金運動擴展為價值運動，把預算資金運動的前因后果聯系起來，分清各級政府、各單位不同年度的責任履行情況。此外，把國有資產產權及收益權的價值運動納入政府會計，有利于督促各級政府、單位履行國有資產保值增值的責任，防止國有資產流失。

另一方面政府會計要擴大會計核算范圍，全面覆蓋反映政府財政狀況的信息。首先應完善對政府資產、負債的核算，其次則應該增加如貸款擔保、未決訴訟、對陷入嚴重財務困難的國有企業進行財政支持的可能性等或有負債的核算。

（2）逐步建立健全政府財務報告制度

我國政府財務報告改革應構建內容完整、信息披露充分、層次結構分明的政府財務報告體系。首先應重新界定政府會計要素概念，將“凈資產”分為基金和結余，建立基金會計核算模式。配合政府資金的核算和管理，建立政府公共基金會計、國有資產基金（權益基金）會計和社會保障基金會計。另一方面，應增加政府會計報告信息量，增加固定資產以及固定資產折舊、國債未來還本付息負擔、社會保障基金的未來負債、政府擔保形成的隱形債務等方面的內容。

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