基于多中心治理模式的服務(wù)型政府塑造

孫靚

治理 多中心 服務(wù)型政府

我國(guó)建設(shè)服務(wù)型政府的困境

（1）政府機(jī)構(gòu)臃腫，角色定位模糊

目前我國(guó)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置過多過細(xì)，管理對(duì)象與管理事務(wù)重疊，部門之間職能交叉、協(xié)調(diào)困難的情況比較普遍，多頭管理、政出多門現(xiàn)象較為嚴(yán)重，由于機(jī)構(gòu)的繁冗，衍生了大量的行政管理費(fèi)用，為政府財(cái)政支出增加了額外的負(fù)擔(dān)，相互之間缺乏應(yīng)有的配合溝通和有機(jī)協(xié)調(diào)，既影響了政府管理和服務(wù)的效率優(yōu)化，也使得政府行政管理過程中的交易成本和代理成本大幅度提高。服務(wù)型政府又成為十七大以來(lái)中國(guó)許多地方政府的熱門話題，但在實(shí)際建設(shè)中，卻有可能因?yàn)檎涣私馍鐣?huì)、公眾需求情況下，按自己的理解提供公共服務(wù)背離其本義，出現(xiàn)服務(wù)上的偏差。機(jī)構(gòu)層次太多，影響統(tǒng)一性；管理幅度太小，影響宏觀性，在這樣的機(jī)構(gòu)設(shè)置下，政府及其部門管了許多不該管、管不了也管不好的事，出現(xiàn)盲目服務(wù)，甚至是強(qiáng)制服務(wù)、差別服務(wù)等現(xiàn)象。

（2）政府部門公務(wù)員行為失范

“官本位”思想認(rèn)為公共權(quán)力的運(yùn)行以“官”的利益和意志為最根本的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)；嚴(yán)格的上下層級(jí)制度，下級(jí)對(duì)上級(jí)唯首是瞻，上級(jí)對(duì)下級(jí)擁有絕對(duì)的權(quán)力，甚至認(rèn)為“官”對(duì)“民”也有絕對(duì)的權(quán)力。在建設(shè)服務(wù)型政府的過程中，一些領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員“官本位”思想根深蒂固，無(wú)非是隨著自己的社會(huì)地位和權(quán)勢(shì)的提高可以獲得更多的利益，因此他們往往不能正確履行職責(zé)或不履行職責(zé)，甚至濫用權(quán)力，從而會(huì)給社會(huì)、群眾和國(guó)家?guī)?lái)極為嚴(yán)重的危害。

（3）對(duì)行政權(quán)力缺乏有效的制約監(jiān)督

近些年來(lái)我國(guó)在對(duì)行政權(quán)力的制約監(jiān)督方面采取了不少措施，力度日益加大，但目前制約監(jiān)督體制機(jī)制仍不夠健全。監(jiān)督主體、機(jī)構(gòu)、方式和渠道多，但監(jiān)督力量缺乏整合，監(jiān)督合力相對(duì)較弱；行政監(jiān)督的組織機(jī)構(gòu)不健全，實(shí)際運(yùn)行上仍然依附于行政部門，失去了其獨(dú)立性；現(xiàn)行的監(jiān)督體制下，監(jiān)督部門對(duì)行政的監(jiān)督在立法上缺乏具體的實(shí)施細(xì)則，公開程度也不夠，監(jiān)督程序缺乏相應(yīng)的法律規(guī)定，無(wú)法真正實(shí)施其實(shí)體監(jiān)督權(quán)力，群眾和社會(huì)監(jiān)督難以發(fā)揮應(yīng)有作用，致使部分權(quán)力運(yùn)行偏離為人民服務(wù)正確軌道的問題未能得到有效解決。

以多中心治理為模式塑造服務(wù)型政府的路徑探索

（1）轉(zhuǎn)變政府觀念

確立“以民為本”的指導(dǎo)思想，樹立起公務(wù)員隊(duì)伍新的行政管理理念從本質(zhì)上說(shuō)，“以民為本”的價(jià)值觀念是由我國(guó)人民民主專政的政權(quán)性質(zhì)決定的，我國(guó)政府是人民的政府，公務(wù)員是人民的公仆。服務(wù)型政府是堅(jiān)持公民本位的政府模式，同樣在具體履行政府職能時(shí)也應(yīng)堅(jiān)持“以民為本”的價(jià)值觀念。

從以管理者為中心到以公民為中心的觀念轉(zhuǎn)變，對(duì)于服務(wù)型政府的塑造尤為重要。傳統(tǒng)公共行政管理模式，其價(jià)值觀建立在以“管理者為中心”的心理和體制定位上。政府和公民的關(guān)系往往是一種“管理與服從”的關(guān)系；而多中心治理模式強(qiáng)調(diào)的是“以公民為中心”、以“服務(wù)為中心”的心理和體制定位。政府與公民、企業(yè)、第三部門的關(guān)系是一種“服務(wù)與協(xié)商”的關(guān)系。要求我們的地方政府和政府官員以及基層公務(wù)員們轉(zhuǎn)變管理觀念，克服“官本位”思想，樹立起‘‘為人民服務(wù)、對(duì)人民負(fù)責(zé)、受人民監(jiān)督、讓人民滿意”的觀念，主動(dòng)去了解民生和民意，通過各種渠道掌握公民的需求和利益所在，尊重群眾的呼聲，在決策時(shí)堅(jiān)決走群眾路線。“理解政府存在和發(fā)展的意義在于謀求最大限度的公眾利益。

（2）轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)行政體制改革

建設(shè)服務(wù)型政府，基礎(chǔ)是理順行政管理體制，其核心是轉(zhuǎn)變政府職能。要繼續(xù)推進(jìn)行政管理體制改革，加快建設(shè)行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。要進(jìn)一步合理界定和調(diào)整政府職能，解決好政府職能“越位”、“錯(cuò)位”、“缺位”問題，讓政府職能“歸位”。在新形勢(shì)下，要按照科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會(huì)的要求，切實(shí)履行好經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)的職責(zé)，把工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到為市場(chǎng)主體服務(wù)和創(chuàng)造發(fā)展環(huán)境上來(lái)，把與政府性質(zhì)和職能不相符的事情剝離出來(lái)，交給企業(yè)、事業(yè)單位以及市場(chǎng)中介組織，真正做到政企、政事、政資和政企分開。

（3）拓寬并暢通政府與其他治理主體的溝通渠道

長(zhǎng)期以來(lái)，政府作為公共服務(wù)和公共物品的最主要的提供者，主要偏重生產(chǎn)性和營(yíng)利性的經(jīng)濟(jì)類基礎(chǔ)設(shè)施投資，對(duì)社會(huì)保障、科技文化、環(huán)境保護(hù)等公共事業(yè)的投入長(zhǎng)期不足，導(dǎo)致公共產(chǎn)品領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，而財(cái)政負(fù)擔(dān)日益承重。政府作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的輔助者、促進(jìn)者和合作方，強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)職能并不意味著一定要擴(kuò)大政府規(guī)模與增加公共支出，由政府直接提供公共服務(wù)。也許政府在一種多中心秩序下最重要的作用是以一種符合社會(huì)公正標(biāo)準(zhǔn)的方式去協(xié)助地方管轄單位解決他們之間的利益沖突。政府應(yīng)將提供公共服務(wù)建立在市場(chǎng)機(jī)制、社會(huì)參與和政府自身變革創(chuàng)新的基礎(chǔ)之上。政府應(yīng)充分發(fā)揮“外腦”的作用。行政決策專家咨詢制度是推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化的突破口，利用決策專家咨詢機(jī)構(gòu)，可以大大提高決策的科學(xué)性。

總之，多中心治理模式打破了傳統(tǒng)的思維觀念，提出了一種不同于以往的治理邏輯，權(quán)力分散和管轄交疊的治理模式實(shí)際上充滿了競(jìng)爭(zhēng)活力。當(dāng)然，這種治理模式效率提高的基礎(chǔ)是：分散的權(quán)力主體具有自主治理能力且權(quán)力主體之間充滿合作、協(xié)商。