中央稅收征管集權改革中對地區間橫向稅收競爭行為的實證研究

竇文靜

1994年的分稅制改革導致地方政府間圍繞經濟資源展開競爭，中央政府為了保障自身的財力增長，有動機限制地方政府的橫向稅收競爭行為，并且采取了不斷推進的中央稅收征管集權改革，限制了地方政府的橫向稅收競爭行為，提高了實際稅率的均衡水平，促進了稅收收入的持續增長。

橫向稅收競爭 分稅制改革

1994年的分稅制改革是中央政府主導的、以財政收入集權為主要特征的財政體制設計。財政分權導致了地方政府間圍繞經濟資源展開競爭，政治晉升博弈又為地方政府間進行橫向稅收競爭提供了動力，加劇的橫向稅收競爭會減少稅收收入，也會侵蝕中央政府的稅收收入。中央政府為了保障自身的財力增長，有動機限制地方政府的橫向稅收競爭行為，并且采取中央稅收分成比例不斷向上集中的方式，以及降低地方政府的非稅收入比例等措施。典型如2002年企業所得稅分享改革后新登記注冊的企事業單位的所得稅全部由國稅部分負責征管，2012年開始的營改增改革則進一步將原營業稅的征管范圍劃歸國稅系統。這些不斷推進的中央稅收征管集權改革，不僅“蠶食”了地方政府的稅收征管權，壓縮地方政府的“稅收征管空間”，觸發了稅務部門稅收努力的提高，更為重要的是控制了地方政府間稅收競爭的策略性工具，限制了地方政府的橫向稅收競爭行為，提高了實際稅率的均衡水平，促進了稅收收入的持續增長。

1994年起實行的分稅制財政管理體制自改革以來取得了良好的運行效果，中央政府和地方政府的稅收收入都實現了持續高速增長。但近些年來地方政府的橫向稅收競爭矛盾逐漸凸顯，地區間的橫向稅收競爭主要指產品和要素的跨地區流動會引起為爭奪流動稅基而展開的競爭，一個地區稅率的提高會導致流動稅基轉向其他地區，從而對其他地區產生一個稅收的正外部性。隨著與市場化改革相適應的財政分權的推進，使地方政府具有一定的管理本轄區經濟事務的權利，以及逐漸形成了獨立的經濟利益，從而能夠在財政收支上享有較大的自由，必然會展開對有限要素資源的爭奪。而中央政府為有效激勵地方政府，以經濟增長為主要評價指標的政績考核體制更是加劇了地方政府間的競爭，由此稅收競爭在我國開展而來。

由于中國是分稅制是集權體制下的財政體制設計，不同于以美國為代表的聯邦體制，在地區間橫向稅收競爭中其中顯著的差別是競爭的策略工具不同。美國各州擁有相對完整的稅權，包括立法權、稅率調整權和征管權，因此它們的稅收競爭策略性工具是稅率；而中央政府雖然集中了稅收立法權，但下放了部分稅收征管權，因此地方政府稅收競爭的策略性工具是“征管效率”。雖然名義稅率由中央統一確定的，但各地區實際稅率的高低則受到稅務部門征管效率的影響。這意味著地方政府可以通過稅務部門的征稅努力來影響本地區實際稅率的高低，從而影響地區間的橫向稅收競爭。

中央政府通過中央稅收分成比例不斷向上集中和降低地方政府非稅收入比例的方式會影響均衡的征管效率，進而是均衡的實際利率，基本限制了地方政府利用征管效率侵蝕中央政府的稅收行為，從而限制地區間的橫向稅收競爭。在所得稅類中，企業所得稅是主體稅種，在2002年起實行中央與地方按比例分享企業所得稅收入的分享改革，并且調整了內資企業所得稅的征管范圍，自改革之日起新登記注冊的企事業單位的所得稅由國家稅務局負責征收管理，使得中央稅收分成比例得以提高。2008年起實施統一的內外資企業所得稅改革，統一規范稅前扣除范圍和標準，統一并規范稅收優惠政策，統一并規范稅收征管要求，使得地方政府的非稅收入比例降低。2012年開始的營改增改革，未改增值稅之前主要由地稅部門征收，但改征增值稅之后征管權歸國稅部門，從而中央稅收分成比例得以不斷提高。

通過簡單梳理企業所得稅改革的征管范圍，我們發現其逐漸趨向于集中的中央稅收征管集權。圖一列示了1997-2017年的中央稅收征管集權程度的變化，中央稅收征管權集中度=中央稅收的企業所得稅/全部稅收的企業所得稅。

不斷集中的中央稅收征管集權是否可以有效的抑制地區間橫向稅收競爭？本文以地區間稅收競爭為著眼點，深入考察中央政府的動態作用對地區間橫向稅收競爭的影響，深化了中央與地方財政關系的認識，有助于為現代財政制度提供決策參考。

隨著市場化改革和財政分權的實施，我國逐步具備了政府間進行稅收競爭的制度基礎，當存在廣泛的橫向稅收競爭時，各層級政府會紛紛出臺各項稅收優惠政策和非稅性優惠政策，一方面這不但會導致稅制更加復雜，還會引發尋租行為，加大稅務部門的征管難度；另一方面還會在一定程度上侵蝕稅基，減少地方政府的財政收入，也侵蝕了中央政府的收入。隨著我國稅收征收體系呈現出中央集權的趨勢，中央稅收分成比例的提高導致地方政府從稅收中得到的利益降低了，從而提高了征管效率的激勵；非稅收入比例的降低也會誘使地方政府通過提高稅收征管效率來吸引流動稅基；并且中央征收集權程度的提高，觸發了政府體系稅收努力的提高，進而導致了政府體系對征管能力建設的加強和征收率的提高。說明集中稅收征管權的改革能限制地區間橫向稅收競爭，從而規范地方政府稅收競爭秩序，對完善現代財政制度的改革有著重要的啟示意義。

這里的稅收“征管效率”是廣義的，不僅僅指技術層面的稅務管理效率，更重要的是地方政府為吸引外部資本而給出的各種名目的稅收優惠和返還等因素所造成的實際征管效率的內生變動。