政府投資項目管理方式的建構、解構與重構

邱勇

對政府投資項目的管理方式進行建構、解構與重構研究。一是，概述政府投資項目的基本概念；二是，分析政府投資項目的主體及相互關系，認為主體驅動關系是政府投資項目管理方式建構、解構與重構的切入點；三是，從理想s現實兩個角度進行政府投資項目管理方式的建構與解構分析；西是，研究發達國家和地區政府投資項目管理方式，提煉借鑒價值；五是，在國內外現實與改革探索的基礎上，研究政府投資項目管理方式的重構設想；最后，提出相關工作建議。

政府投資 項目管理

體制機制 建構/解構/重構

政府投資項目一般被稱為公共項目，包括公用事業和城市設備、建筑、公同、電力、水資源分配等事務，其基本目標是公平、誠實、經濟和效率，大多數集中在為社會發展服務的、非營利性的公益性工程領域。在我國，隨著改革開放的不斷深入，原來由計劃經濟體制沿襲下來的政府投資項目管理體制暴露出許多問題。政府投資項目的建設管理出現越來越多的混亂現象，對我國政府項目管理模式提出了要求。為使我國政府投資項目的管理方式更好地適應我國快速發展的市場經濟要求，本文對政府投資項目的管理方式進行建構、解構與重構研究。

相關基本概念

（1）定義。政府投資項目（ Government investment proj ects，簡寫：GIP）是指以政府為主導，以滿足公共需求為根本目標，以公務公產和公有公共設施公產為主要內容，以國有資產投資或者融資方式興建的行政性、公用性、公有性建設項目。該定義的包括5個要點：

1.起主體導向作用的是政府。在建設工程領域存在多種主體，如建設主體、投資主體、設計主體、施工主體，各主體的關系因事、因時有所不同，或統一，或獨立；共同構成投資項目建設的整個過程。在GIP中，主體是政府，導向是政府，統領還是政府。隨著政治經濟體制改革個深入，政府主體身份向建設主體傾斜，主導作用更為突出，處于投資項目建設的起始點，制約著其他各主體的行為；

2.最終目的是滿足公共需求，增加整體公共福利。滿足公共需求是政府公共管理職能的基本體現，如：國防軍事建設、基礎設施建設、重大科技實施建設和科技研發等。

3.投資渠道是國有資產投資或者融資。政府可以直接投入財政性資金，也可以用國有資產來帶動其他社會資金投入，例如BOT模式和ABS模式。

4.主要內容是公務公產和公有公共設施公產。公務公產即“直接供行政主體本身執行其行政任務，并由行政公務人員自己利用的公產”；公有公共設施公產即“行政主體所有，并由行政主體本身或另設其他法人管理以實現公用目的的公產”。可以分為四類：政權設施（黨政機關公用設施、公檢法等強力機關公用設施）、社會公益性設施（城市公用設施、公共環保綠化）、公眾福利設施（醫院保健、文體場館、文化設施）、城市基礎設施（能源、水利、交通）。

5.項目性質是行政性、公用性和公有性。政府主導“政府投資項目”是政府履行公共管理職責使然，項目的規劃決策、建設實施、運營管理都由政府管控，這些項目的最終產品歸國家所有，政府代行所有權。

有的觀點把GIP的主體細分為國家和政府。國家投資項目是指中央政府投資的項目；GIP限定為地方政府投資的項目。其中，國家投資項目的范圍包括：農林水利、能源（電、煤、石化）、交通運輸（鐵、公、水、空）、信息、原材料、機械制造、輕工煙草、高新技術、城建、社會事業、金融、外商投資、境外投資；政府投資的項目一般就是央企或國企等企事業單位的公有公用項目。這種觀點與前述的定義并無實質上的沖突，在無需嚴格界定的情況下可以代用。

（2）特點。GIP的主要特點包括：

1.基于社會發展，提供非盈利的公益性服務。GIP是非盈利的，體現的是公益性服務功能。，這種功能與政府的公共管理職能相一致。因而即使是投資項目屬于零收益、零回報，只要能夠提供公共服務功能，政府都會責無旁貸地加以投資建設，例如，在基礎設施建設方面，各國政府都不遺余力，尤其是在發展中國家。

2.投資大，難度大、風險大、影響大。在國民經濟發展過程中存在著許多超大型的公共設施建設需求（如前述國家投資項目范圍），這些需求只有通過GIP才能滿足。而一旦建設成功，受益的將是城市群、產業群、區域經濟帶，甚至影響到國家整體社會經濟發展和人民物質精神生活水平的提升。

3.先進生產力密集。GIP通常都會選擇科技水平和可行性最高的建設方案，選擇資質等級上乘的實施主體，用以保證項目的最終結果能夠提供高質量、長周期的功能服務。因而GIP在準備階段會調集盡可能多的先進生產力，在實施階段會根據需要發展先進生產力，在運營階段會儲存先進生產力，最終充實國家和區域的先進生產力。這種先進生產力不但水平高，而且相對密集，往往在某個學科專業方向上體現整體先進的水平。例如我國的超級工程、世紀工程，都呈現出這種顯著特征。

4.管理程序嚴苛。為保證GIP達到預期的目標，一般會采取較一般建設項目更為嚴格的管理程序。主要體現在項目的各個階段都需按國家法律履行材料編報審核手續，嚴格執行基建程序，確保項目資金安全、合理、高效使用。

5.社會輿論焦點效應。GIP事關人民群眾的根本利益，自然會受到社會輿論的關注。政府通過社會輿論可以了解人民群眾對投資項目的認知程度和重大關切，努力在項目中吸收群眾的合理化要求，并通過社會輿論正面宣傳投資項目，化解群眾的疑慮。群眾和社會輿論的支持和監督是保證GIP順利完成的重要保障。

政府投資項目的主體及相互關系

（1）政府投資項目的主體

很長一段時間，我國GIP采用的是單一的復合主體模式，政府既是需求方，又是建設方、供應方，多種身份職能重合。實踐證明，單一主體模式不適應社會主義市場經濟發展的要求。中共十四屆五中全會《中共中央關于制定國民經濟和社會發展“九五”計劃年遠景目標的建議》要求在投資領域“明確投資主體，建立嚴格的投資決策責任制，強化投資風險約束機制，誰投資誰決策誰承擔責任和風險。全面推行建設項目法人責任制和招投標制度，把市場競爭機制引入投資領域”，這意味著GIP將逐步引入市場競爭的體制，GIP主體的分化也將成為歷史的必然。同時，加強投資項目管理，落實相關責任制，也需要確立相關社會實體的主體身份。

1.建設主體。責任主體包括：一是，業主方；二是，承包方；三是，監理方；四是，勘察設計方；五是，設備和材料供貨方；六是，質量監督站。其特征有：一是，擁有征用土地的立項批準文件；二是，符合用地規劃許可證規定；三是，合法延續國有土地使用證的現實土地使用者；四是，受讓國有土地使用權或依法判決獲得土地使用權；五是，依法成立的房地產開發企業。

2.投資主體。投資主體又稱“投資人”、“投資者”、“投資方”，即提供項目資金的社會實體（法人或自然人），是決策、責任、利益三項權利的統一體，例如：中央政府投資主體、地方政府投資主體、企業投資主體、社會資金投資主體、個人投資主體等。其特征有：一是，經濟要素所有權在投資領域的人格化；二是，對投資方向、投資規模擁有決策權；三是，擁有超過項目預期投資規模的充足資金（或資金來源）；四是，對投資項目形成的資產擁有所有權及支配權，并可以轉移經營權；五是，目前我國的投資主體包括：中央政府、地方政府、企業、個人、境外投資主體。

GIP應積極吸引社會資本參與。投資主體若含有私人投資，政府必須要堅持主導地位，以保證GIP的基本性質。

3.決策主體。決策主體與投資主體具有一致性。政府作為唯一投資主體時，決策主體就是政府；投資主體包含其他經濟成分時，這些經濟成分也有資格參與政府主導的決策。

4.管理主體。管理主體是與投資主體、決策主體之間沒有共同經濟利益關系的獨立第三方工程建設管理機構，政府不能自然而然地成為管理主體。管理主體的根本職責是確保項目資產的順利形成，關鍵任務是消除項目資金紊流，保證資金流動符合資金審計的要求。

5.實施主體。項目實施主體就是施工單位（或稱承包商），負責將項目的資本投入轉變為項目預期結果，并產生相應的社會經濟效益。考察實施主體通常包括5個要點：一是，以優秀項目經理為首的管理層；二是，技術熟練、綜合素質優良的作業層；三是，全面質量管理；四是，推廣應用新技術；五是，文明施工，安全管理。

6.監理主體。我國實行建設工程監理制，監理單位是GIP的監理主體。監理主體應擁有一支規模龐大、專業水平和綜合素質較高的監理工程師隊伍。一是，對項目建設高度負責，根據監理合同獨立施行質量控制、進度控制、投資控制，保持客觀、公正、誠信、科學、守法，不盲從業主的非理性要求；二是，熟練運用工程專業、經濟法律知識和現代化信息工具處理項目實施過程中的各種數據資料；三是，擁有多方面的能力來履行項目監理所需的各項職能。

7.設計主體。設計主體是規劃項目功能實現路徑的專業機構，習慣上將設計與勘察合為一體（如勘察設計機構）。設計主體依照勘察主體提供的勘察文件進行設計。設計結果（圖紙、參數）經建設主體、決策主體的認可后具有法律效力，受到法律的保護。一是，除在理由充分的情況下依法調整外，一般不做設計變更。設計主體有責任保證設計結果的原始性、完整性和安全性；二是，制止依據項目實施狀況變更設計結果的“逆向設計”行為，設計主體不能指定產品和服務的供應商；三是，在實施現場派駐設計專員，負責解釋圖紙和參數，銜接協調各個專業的關系界面，保障流暢的施工節奏。

8.勘察主體。勘察主體是對項目實施過程依法提取法定參數的專業機構。習慣上將勘察與設計合為一體（如勘察設計機構）。勘察主體據實采集、提供項目的狀態數據，作為質量監督的依據。從事建設工程勘察、設計的機構應依法取得相應等級的資質，并在其資質等級許可的范圍內獨立承攬勘察設計任務，且不得分割外包。

（2）政府投資項目各主體之間的相互關系

在同一 GIP事項中，建設主體、投資主體、決策主體、管理主體、實施主體、監理主體、設計主體、勘察主體可抽象為獨立元素構成一個系統。這些元素之間存在以下四種不同的關系。

1.協作關系。第一，各元素之間相互獨立，互不隸屬，職能邊界清晰，內容無交叉重疊。各元素存續于特定的GIP完整周期之內，且地位平等，各司其職，缺一不可，只有密切協作，才能完成特定的GIP。

2.依存關系。上述各GIP主體元素之間有相互依存的關系，也即互為因果。其中，建設主體相對其他主體的依存關系具有根本性的作用，決定其他主體的價值取向和行為性質，屬于根節點；其他主體間的依存關系屬于衍生節點。

3.控制關系。控制是被控制者不能超出規定范圍任意活動或按控制者的意愿活動的主客觀作用，控制關系即控制者與被控制者之間存在的控制作用關系。例如，建設主體對GIP的其他主體存在控制關系。這是因為各主體之間存在相互控制的關系，才保證了特定GIP的完成。

4.驅動關系。驅動關系是一種推動關系，在GIP中，某主體（如設計主體）受到其他主體（如建設主體）的立項作用而使得激發工作潛力，就是一種現實的驅動。驅動關系包含發出驅動作用的驅動者和接受驅動作用的被驅動者，以及驅動作用傳遞方式三個要素，其中的驅動方式具有重要的現實意義。缺失其中的任何一個，驅動關系就無法成立。驅動方式主要有社會效益、經濟效益等。實現這些效益本身是中性的，但實現方式則有正向和負向之分。通過正向方式實現效益是合法的，反之就是非法的。

事實上，驅動關系是協作關系、依存關系和控制關系的綜合作用。也是建構、解構與重構的切人點。

政府投資項目管理方式的建構與解構

（1）政府投資項目主體關系的理想設計

GIP的主體較多，關系復雜。為突出主線，可劃分為供、需兩大類主體。需求類主體包括建設主體、投資主體、決策主體、管理主體；供給類主體包括勘察主體、設計主體、實施主體，監理主體位于兩類主體之間。

GIP單一主體模式之所以能夠存在，是因為它在管理成本不出現新增量的情況下，一定程度地統一了各主體的利益，形成了一定程度的合力。但這種“一定程度”經不起市場經濟的考驗，隨著政府職能逐漸退出直接生產領域，各主體自身存在和發展的經濟規律開始發揮作用，促使各主體轉變為社會經濟實體，享有法人的地位，獨立承擔民事法律責任，從而導致GIP主體的多元化：一項GIP不再是由政府一家包辦，而是由政府牽頭，吸引社會專業實體參與共同完成。具體來講，就是建設主體（即政府）依據自身的公共管理職能醞釀提出核準投資項目，再將項目建設信號向社會公開征求供給；社會相關的專業供給實體通其他政府建設項目的建設管理職能，逐步實行政府工程的統一管理。

2.上海市的改革探索。上海市建設行政主管部門根據“政府組織，企業運作，市場競爭，形成合力”的要求，于2001年12月出臺《關于推進政府投資項目建設管理體制改革試點工作的實施意見》，提出要建立同社會主義市場經濟體制相適應的，決策科學化、管理專業化、行為規范化的政府投資建設項目管理方式及運行機制。改革的核心是實現政府投資職能與管理職能的分離、投資管理職能與工程管理職能的分離。切實轉變政府職能，確立投資主體地位，形成工程管理市場，進而最大可能地發揮投資效益，防范投資風險，提高建設和管理水平。

為此，上海市將一批政府局（水務局、市政局、綠化局、環衛局、交通局、住宅局）的投資管理的職能移交政府性投資公司；政府主要通過投資公司和社會中介組織工程管理公司行使對公共項目投資的職能，受政府委托的投資公司，受投資公司委托的工程管理公司等，均在界定的職責范圍內行使權利、履行職責、不受其他部門的干預；培育與發展一批工程管理公司，通過公開競爭擇優比選后承擔GIP項目的投資、工程管理和技術儲備。

體制改革后的投資公司確立了投資主體的地位，由投資公司負責實施的項目可采取“總承包”和“代建制”兩種建設方式，在采用“代建制”建設方式下的GIP中，接受委托對工程項目建設進行專業化管理。不過，這種管理方式雖要解決專業化和委托代理兩個難題，但因專業化改革定位模糊而產生代建制改革各方職能模糊的問題，還存在爭議。

3.陜西省的改革探索。為建立管、建分離的GIP項目管理體制，陜西省于1998年4月成立統一建設管理辦公室，負責GIP項目的組織，但不負責資金撥付業務。施工單位的工作量經監理單位審查報財政廳，并經財政廳直接撥付施工單位。省質監站負責對工程質量進行全程監督。項目竣工后，由統一建設管理辦公室向使用單位移交。

4.北京市的改革探索。上世紀90年代中后期以來，北京市GIP項目管理“臨時指揮部”的形式逐漸減少，進而成立重大工程建設辦公室，負責北京市幾十項重大GIP項目的建設采取代建制管理工作。基本模式與上海市類似。

5.重慶市的改革探索。重慶市為實現GIP項目的建設、管理、使用主體分離而提出相應的體制構想：“建設”歸建設行政主管部門；“管理”歸國有資產管理部門；“使用”歸使用部門。為此，成立了城市建設發展有限公司，專門負責GIP項目的管理。實踐證明，該體制有助于解決超規模、超投資、超標準的“三超”問題。項目質量問題則由專業人員嚴格依法管理。

（3）重構政府投資項目管理方式的途徑

1.總體目標。GIP涉及多個市場經濟主體，主體之間存在著復雜的相互關系，其中值得注意的是帶有負面性質的×一錢驅動關系，這種關系有可能會瓦解GIP的管理體系。實踐證明，GIP主體分離（如投、建、管、用分離）是割斷×一錢驅動關系的根本性方法。發達國家和地區大都注意到了GIP主體分離的問題，并付諸實施。GIP管理方式重構的總目標應是實現GIP的投資決策、資金撥付、建設實施、市場監管、項目使用各方主體各司其職同時又相互制衡的非經營性GIP項目建設體制，首先實現房屋建筑和市政基礎設施工程相對集中的專業化管理。通過配套的機制改革，鏟除GIP建設管理中的隨意性和暗箱操作土壤，提高GIP的投資效益和項目建設管理質量。當然，主體分離在一定程度上可能會增加操作復雜度，降低管理效率。但與癱瘓整個GIP管理相比，這種“成本”付出是值得的，況且是有辦法應對的。

2.基本思路。①確立GIP項目實施代理人身份，實現所有者權利與所有者代理人、政事與政企、投資決策與決策執行、政府職能與業主職能的分離.擔負GIP業主的職能；②嚴格區分政府投資與非政府投資項目，采取不同的管理方式；③對GIP項目區分經營性與非經營性，對非經營性的項目實行相對集中的專業化管理；④建立項目法人機制；⑤建立科學規范、適應市場經濟的GIP實施運行機制；⑥建立合理的GIP管理體制；⑦完善GIP工程管理規則，消除建設管理中的隨意性和人為干擾。

3.職能專業化。GIP單一的主體關系掩蓋了不同性質主體職能的差異，導致職能重疊、政出多門、相互掣肘。主體分離后，主體的職能應當，也必須盡快實現專業化，以利于主體獨立、合法、優質履行屬于自己的職責。

4.操作便利化。主體分離勢必導致主體數量增加，辦事流程復雜，生出許多枝節，存在助長官僚主義作風的威脅，影響辦事效率和辦事親和度。在這種情況下，需在操作便利化上下功夫，減少因主體數量增加帶來的辦事難度增加。實際上，我國政府部門的簡政放權、簡化繁枝縟節等措施在客觀上都具有促進操作便利化的作用。

重構政府投資項目管理方式的工作建議

（1）把好GIP項目建設主體的準入關

對資質記錄不良、減信記錄不良、遵守制度記錄不良、企業文化不良的建設施工機構出示“禁人”牌，保障GIP主體序列的純潔性。

（2）針對重點位置強化管理措施

GIP的重點位置一般包括：一是，項目審批；二是，概預算管理；三是，項目招標；四是，跟蹤審計；五是，項目后評價。在這些位置上容易受到人情因素的干擾，導致有法不依、執法不嚴的問題。除了依靠管理體制設計保持正常的工作秩序外，可充分挖掘網絡信息系統的潛力，讓數據多跑路，壓縮人員直接接觸的空間，降低滋生違規腐敗的風險。

（3）嚴格遵守現有法律法規

在GIP項目建設管理體制機制重構完成之前，嚴格遵守現有的國家基本建設法律法規（如政府核準投資項目管理辦法、中央政府投資項目后評價管理辦法）。遇到政策沖突情況時，及時征詢立法機構的指導意見，不能盲目地自作主張。

（4）為GIP項目資金設立專門賬戶

財務機構為GIP項目設立專門資金賬戶，建立嚴密的資金監控制度。根據施工單位提報的項目階段用款計劃及實際工作量，依據項目的年度撥款計劃，分期撥付款項。同時設立撥款預警機制，觸發預警線時，暫停撥款。

（5）推廣“代建制”

“代建制”是指政府投資項目通過規定的程序，選擇具有相應資質的專業項目管理單位負責建設工作的機制。由于代建制在專業化管理、保證工作效率、節約社會資源、提高投資效益、促進政府職能轉型

以及GIP主體分離等方面較傳統的管理模式有更大的優勢，因而是重構GIP管理方式中的重要選項。

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