地方政府債務風險評估及預警探析

何晴

隨著地方債務規模的不斷擴張，政府債務風險預警引起了廣泛的關注。本文結合我國當地政府的債務現狀及實際情況，并且基于政府綜合財務報告改革，分別從借債、用債、償債三個環節來選取預警指標，來構建一個科學合理的債務預警指標體系，以此為地方政府監濺和防控地方政府債務風險提供科學決策依據，力求將債務風險水平控制在合理的范圍內，做到問題早發現，早解決。

地方政府債務

風險防范 預警指標

引言

自2008年爆發金融危機，世界各國的當地政府為了應對金融危機所帶來的影響和波動，都紛紛調整本國的財政政策。而中國政府則投資4萬億來刺激內需，許多基礎項目投資也在全國范圍內相繼展開。由于只有少數資金來源于中央財政，很大部分資金籌集是歸于地方各級政府負責，因此，當地方政府的財政壓力過大，收入不足，需要補充源源不斷的資金需求時，地方政府則開始進行大規模的舉債，債務規模迅速擴張，債務逾期率也偏高。

十八屆三中全會中提出，要積極防范地方政府債務風險，并建立完善債務風險預警機制。要建立規范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制。國務院于2014年10月頒布了《關于加強地方政府債務管理的意見》，明確要求積極防范政府債務風險，加強債務管理；2018年3月26日，財政部發布《關于做好2018年地方政府債務管理工作的通知》，要求合理確定各分地區地方政府債務限額；要健全地方政府債務預警機制，并加快政府債券的置換進度，嚴格監控和防范各環節債務風險。

地方政府債務現狀

（1）我國地方政府債務內涵界定

新預算法正式實施以來，我國地方政府債務不包含地方融資平臺舉借的債務，融資平臺的債務以及各地方的國有企業的債務都是由企業自身償還，不再屬于政府的責任。地方政府債務是指各級政府通過法律、契約等形式舉借的債務，如政府貸款、政府債券等。

（2）地方政府債務的規模

我國地方政府債務的規模不斷擴張，結構也較為復雜，并且地方政府債務的逾期率偏高。按照我國預算法的規定，政府債務范圍包括中央財政國債、地方財政的債券和截至經過清理甄別認定2014年末存量的政府債務。據則政局統計，相較于2017年，我國在2018年1月至5月發行地方債的節奏相對滯后，截至五月，全國發行了8766億元的地方政府債券，包括8595億元的置換債，以及171億元的新增地方債務。2017年，我國中央政府的國債余額為13.5萬億元左有，地方政府的債務余額為16.47萬億元，而非債券形式的地方政府存量債務為1.73萬億元。

（3）我國地方政府債務風險的成因

一是，地方政府債務規模擴張，超過地方財政的承受能力。地方政府與企業舉債都要將債務規模控制在可承受的范圍內，與經濟發展水平相匹配。借債要適度，否則會加重財政負擔，導致債務危機。二是，違約風險嚴重。今年來各地紛紛出現頻繁的債務違約事件，各種手段的違規舉債，加重了地方債務風險，引起了當地政府的高度關注與警惕。政府的巨額債務會影響其在公眾心中的公信力。三是，項目投資管理不到位。由于地方融資平臺治理結構的不規范，責權不明晰，在建設環節任意擴大投資的規模，實際造價過高，超預算、超標準，往往會出現投資項目的成本不能及時收回的現象，給財政造成很大的負擔。

地方政府債務風險防范與預警體系的建立

（1）選取地方政府債務預警指標及風險評估 本文考慮到部分指標目前尚未有公認的標準，則結合國際標準以及發達國家的經驗，并結合中國自身的實際情況和權威部門公布的標準，從債務的“借、用、還”三環節選取9個預警指標，并給了相應的風險區間（如表1）。

結論與建議

目前我國地方政府債務風險屬安全可控范圍，但在經濟全球化的背景下，我們應當以全球化的視角與戰略眼光，積極防范化解地方政府債務風險。各級地方政府部門，應各司其職，齊抓共管。應積極貫徹落實十九大會議精神，完善市場約束機制，切實有效防范中長期外債風險和地方債務風險。通過上述分析，并基于政府綜合財務報告改革，構建科學合理的地方政府債務風險預體系，從借、用、償三各環節，綜合分析評價地方政府的負債率、債務逾期率、流動比率等指標，將債務風險控制在合理的范圍內。

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