主體分歧的重構：鄰避項目社會穩定風險的多元共治

[摘要]應對社會穩定風險帶來的挑戰，除了探究風險本身的形成規律之外，還應該從治理層面進行深入的分析。本研究循著一種問題應對的“中國式表達”，借用了“中和位育”的思想，認為社會穩定風險的防控首先要實現項目建設過程中利益相關者系統各安其位、各司其職，將風險制造者、風險承擔者、風險傳播者與風險治理者統合為一個整體，實現多元共治的社會穩定風險治理體系。

[關 鍵 詞]鄰避項目 社會穩定風險 多元共治 精細化治理

[作者簡介]王伯承（1988-），男，漢族，河南商城人，上海海事大學馬克思主義學院講師、華東理工大學特大城市社會風險研究中心研究人員，社會學博士，主要從事社會治理、馬克思主義中國化研究。

[中圖分類號]C911；C916 [文獻標識碼]A [文章編號]1008-7672（2018）02-0040-08

夫利莫大于治，害莫大于亂。夫五帝三王所以成功立名顯于后世者，以為天下致利除害也。事行不必同，所務一也。

——《管子·正世》

喜怒哀樂之未發，謂之中；發而皆中節，謂之和。中也者，天下之大本也；和也者，天下之達道也。致中和，天地位焉、萬物育焉。

——《禮記·中庸》

前言

新時期中國社會穩定風險的演化趨于復雜化。十八屆五中全會以來，黨和政府明確了加強和創新社會治理，并提出“推進社會治理精細化，構建全民共建共享的社會治理格局”。2017 年 10 月 8 日，習近平同志在十九大報告中提出“打造共建共治共享的社會治理格局”。在之前“共建共享”的基礎上，增加了“共治”，更加充分地體現了治理的核心思想。因此，應對社會穩定風險帶來的挑戰，除了探究風險本身的形成規律之外，還應該從治理層面進行深入的分析。風險的產生發展與治理有高度的相關性。治理不佳可能誘發各種各樣的次生風險，鄰避項目社會穩定防控體系的建構可以延緩風險發生，規避風險，以至實現風險的有效應對。當前雖然有個別研究，但大都不系統、不具體或僅僅給出政策建議：如曹祖耀、秦春認為可以從選址決策做充分的內部論證、強化公眾參與、細化對利益補償和回饋、信息溝通等四個方面防范鄰避型風險的發生；張樂、童星闡明公眾鄰避情結的路徑依賴，加強對公共信任脆弱性的研究，構建風險感知—風險溝通—公共信任的理論分析框架，提升鄰避設施項目風險評價的理論指導水平；譚爽指出，可從安全之憂、利益之爭、權利之辯和文化之殤等幾個方面分析鄰避項目社會穩定風險的產生原因，并提出提升項目安全性、改進補償手段、注重公民權利、塑造健康文化等應對之策，等等。

社會穩定風險作為一種社會沖突的潛在可能性，不同群體的對立和對抗是其本質屬性。追本溯源，鄰避項目社會穩定風險利益主體的角色定位與分歧，決定了政府、企業、公眾和媒體四方在社會穩定風險的生產與演化中的博弈互動。主體分歧表現為不同的話語系統區隔——政府的“維穩”話語系統、企業的“逐利”話語系統、公眾的“民權”話語系統與媒體的“信息傳導”話語系統，這種話語系統區隔導致影響社會穩定的制度性風險、技術性風險、文化認知風險依然大量存在。本研究循著一種問題應對的“中國式表達”，借用了中和位育的思想，認為社會穩定風險的防控首先要實現項目建設過程中利益相關者系統各安其位、各司其職，將風險制造者、風險承擔者、風險傳播者與風險治理者統合為一個整體，建構從單向主導到多元共治的社會穩定風險治理體系，實現“多元對立”走向“良性互動”，從協調國家社會關系、大力發展社會組織、增強社會自主性等方面入手，進而真正實現風險的根源治理。

一、 主導者，統全局：項目建設與風險治理的政府擔當

（一） 政府主導下的項目建設與風險規避

鄰避項目建設的根本在于經濟社會發展的現實需求，“強國家、弱社會”在此表現為中國現代化建設素來被置于國家的干預與控制之下——而相應地，民眾對國家特別是中央政府又保持相當的信賴——一方面國家要主導大型項目上馬，實現經濟平穩發展；另一方面又要積極應對項目建設可能出現的風險，保障人民福祉。美國學者曼瑟爾·奧爾森在《權力與繁榮》一書中的觀點對此有啟示性意義。

如果能協調好政府權力與個人權利之間的關系，國家就會走向繁榮，反之則會走向衰敗和沒落……因此，經濟繁榮與否的命題則轉變為政治權力運用是否恰當與合適的問題。權力與繁榮，或更具體地說，權力優先于繁榮，或強制性規則優先于自愿交換；或更極端地說——政府決定增長，因為沒有政府，個人權利便無從談起。

Feinerman的研究發現，只要利益相關方參與政治游說，而且政治家不是極端腐敗，政治角逐后的選址點在地理空間上與社會最佳效益選址點相距將非常近。因此，應當轉變以往以項目為中心的風險控制策略，建立以政府為中心的主動管理模式和動態實時的、全項目周期的社會穩定風險管理系統。進而實現諸如GE Mcavoy所謂的“技術管控”（Controlling Technocracy）和Barry G. Rabe的“超越鄰避”（Beyond NIMBY）。

在應對鄰避風險問題上，要強化政府在維護民眾環境權益中的義務與責任，其不僅主導經濟發展，而且在環境保護上也應成為“強政府”。為了及時有效地回應人們對環境權益價值的期望，政府應加強執法和市場監管，應對環境違法成本低、守法成本高的問題，建立和完善環保目標責任制、排放總量管控制、環境急救評估制、環境危機應急制等。同時，政府應該向公眾保證，給予他們優質、安全的生存環境和系統、科學的環境教育等。

（二） 專家系統的信任重塑

現代風險日益精密化，一般公眾難以洞察，所以風險的界定權掌握在技術專家的手里，而這些專家又與資本或商業活動具有緊密的聯系，形成一種所謂的“合謀”關系。

百姓反對的不是項目本身，反對的是不走群眾路線、一手包辦的、不切合實際的官僚主義政策，這次事件是群眾出于被迫無奈而采取了過激行動，這就是這次事件的本質所在。（HQW， 廈門）

問題是，一個在外國能運作的很好的項目，到中國往往就變得面目全非。為什么呢？因為，地方政府某些部門有嚴重腐敗問題，官商勾結，在項目建設中會拿工程建設方的大量回扣。這直接導致工程偷工減料，最終導致設備運行程序不完備，進而發生事故。（XJM，寧波）

所以，技術風險處理不當往往會導致專家系統的失信，繼而鄰避風險被認為是以政府為代表的專家系統進行工業建設“謀劃”下的產物。高和榮認為：“社會危機事件的頻繁發生不在于社會的轉型以及風險社會的到來，而在于我們還沒有建立起信任關系、信任制度及其實施與監督機制。”筆者卻認為，信任危機本身就是一種現代社會風險。現代性使專業化擴展，即使在某些領域里，專家系統內部也難以擁有對風險的一致意見，政府社會治理的權威性受到了質疑。在現代社會治理模式下，政府、市場、社會組織及個人等多元主體各自發揮著不同的作用。中國共產黨“立黨為公、執政為民”的基本理念實現了人民群眾對黨和國家的信任，從而奠定了政府特別是中央政府社會治理領導地位的基石，也構筑了民眾對專家系統的信任基礎。

我個人感覺中央大的文件類似于“定海神針”，現在很多地方（政府）存在地方保護主義，它可能純粹為了GDP的考核績效，其他很多東西可能考慮得不太全面……（CZ，茂名）

中央政府起大的宏觀作用，雖然它無法管到具體細節上的東西，但是畢竟是一個最正確的指引方向，它是完全不會有私心的，這和地方政府不同，地方政府有可能存在為追求政績而出現地方保護主義、形象工程、面子工程等現象……（XLJ，昆明）

（三） 政府負責與多元參與：鄰避項目社會穩定風險的治理體系建構

轉型期我國經濟社會發展階段的復雜性與特殊性導致社會治理難度越來越大。其實社會治理的廣泛性、多元性，已經決定了社會治理的主體應該是多重主體而非單一主體，應該是多種模式而非單一模式。社會治理絕對不是某個治理主體“排他性增長”，社會多元主體共同參與治理，成為解決諸多繁雜問題的有效途徑。此外，社會治理不應是碎片化的管理，而是能各司其職的多元主體共同治理。社會共同治理是社會治理的核心所在，這是分析社會治理的根本。

現代社會治理強調多元化治理主體，政府、市場、社會組織、企業事業單位、社區及個人等諸多方面和行為主體已經發展成為這一共同體不可或缺的組成部分。十九大報告指出，加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制。因此，在風險社會的語境下，政府及其行為成為專家系統的重要組成部分，對這一系統的有效認知有利于剖析風險產生的根源，進而推動政府引領的多元化社會治理。

面對鄰避項目建設場域中多主體間的矛盾與問題，雖然需要從自上而下的“管理”轉變為上下互動、主體多元的“治理”，但是國家治理仍然是現代公共領域治理的核心。雖然要引入私人領域的治理，但是政府的治理依然需要發揮重要作用。在中國傳統儒家文化的熏染下，政府的權威性和社會民眾對國家尤其是中央政府的普遍認同，保障了國家意志的貫徹，實現了社會整合和對社會秩序的維護。

二、 誰污染，誰治理：企業環境風險的自我控制

（一） “誰污染、誰治理”的原則

“誰污染、誰治理”是中國環保法的一項基本原則，也是環境保護工作中一項重要原則。早在1979年9月13日，全國人民代表大會常務委員會令第二號公布的《中華人民共和國環境保護法（試行）》第六條就已經規定：

一切企業、事業單位的選址、設計、建設和生產，都必須充分注意防止對環境的污染和破壞。……已經對環境造成污染和其他公害的單位，應當按照“誰污染、誰治理”的原則，制定規劃，積極治理，或者報請主管部門批準轉產、搬遷。

當然，隨著時代的發展，“誰污染、誰治理”的思路也應該有著相應的權變，排污企業自行解決治理問題可以轉向第三方治理。這符合2013年十八屆三中全會提出的 “誰污染環境、誰破壞生態誰付費”的原則，并且在法律法規中有進一步的體現，特別是在2014年4月24日新頒布的《中華人民共和國環境保護法》進行了明確規定。

將“誰污染、誰治理”與第三方治理相結合，堅持“誰污染環境、誰破壞生態誰付費”原則，實際上是要進一步建立吸引社會資本投入生態環境保護的市場化機制。

（二） 第三方參與與風險治理專業化

“誰污染、誰治理”是我國環境污染治理的基本原則，但隨著環境污染治理工作的要求越來越高，企業注重生產而忽視治污的短板及局限性就日益顯現出來。要想治污工作取得預期效果，就有必要委托第三方專門承擔該工作，這不僅是治污專業化發展的必然要求，而且有利于節約社會成本。此外，環境污染治理工作備受公眾關注，但是企業如何治污，采取了哪些措施，取得了哪些成效，社會不易監督；實行第三方治理后，可以將治污工作情況定期向社會公布，接受委托企業和社會公眾的監督，更好地推動治污工作的開展。

作為有環境風險的鄰避項目建設，企業很難建立一個有利于環境保護的自我調節機制。同時，由于經濟實力、技術水平和其他因素的制約，同樣很難做到每個企業都建立污染控制設施。污染控制在我國應借鑒成熟的國際慣例，實施第三方治理模式——排污企業通過支付污染費用的形式，將環境的專業治理交給具備專門資質的環保公司。具有鄰避屬性的工業企業和工業園區也可利用這種模式，以減少污染處理成本。為此，需要進一步規制第三方治理市場，避免價格惡性競爭導致企業污染控制不到位、不過關，環保設施運行不正常，排放不達標等問題。

可見，企業環境風險的自我控制與工業污染治理仍沿用“誰污染、誰治理”的原則并不過時。環境污染第三方治理，本質是需要污染者支付相應的環境成本；而且“誰污染，誰治理”這在民眾中間也有很好的認知基礎；繼而第三方治理有利于實現環境風險治理的專業化。

據說這邊現在的政策是，如果某一個企業它的排放超標的話，那么，就需要去購買這個排放量。那就是說這個排放量好像現在已經成為一種商品呢。（CG，茂名）

綜上，“誰污染、誰治理”的原則和第三方治理原則是企業環境風險自我控制的有效考量和現實選擇。

三、 受損者，靠組織：環境權益損害表達的共同體依附

“受損者，靠組織”是指環境權益的利益受損者，他們的利益表達，既要靠“組織”，亦要靠“組織”。前一個組織是動詞，表明要靠集體動員的力量；后一個組織是名詞，特指環境權益損害表達的共同體依附。政府面臨著治理的兩難境地：有害污染項目的建設會造成一部分民眾的利益損失，但不建則會造成更多民眾利益的損失。在這種情況下，可以采取的有效方法是以組織為中介，加強社會公眾、技術人員和政府官員之間的信息溝通和交流，進而降低所帶來的社會穩定風險。

（一） 共同體依附的現實觀照

中國是一個倫理本位的社會，國家對社會組織的培育與監管比較缺乏，這影響了社會組織參與社會治理的積極性和規范性。從十八大到十九大，中共中央實際上提出了一條擴大組織化有序參與、強化權力制約與監督的戰略方針，諸如“讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行”、“激發社會組織活力，使社會組織在法治社會建設中發揮積極作用”等等。然而，中國社群主義的形式與西方特色的社群主義有明顯的區別，即西方的社群主義是與所謂的民主因素緊密聯系，而中國的社群主義與所謂的倫理因素相結合。但是可以在社群主義理念的基礎上推進民主。進入到現代風險社會，“在計劃經濟和社會壓制帶來的所有負面經驗之后，獨立化與個性化的個體首先追求更高的生活水平和個人的獨立”，并在此基礎上意欲進行政府倡導的公民參與式的社會治理。

在中國當前的社會發展階段，一方面，政府依然扮演強有力的角色，在傳統社會治理模式中統治與被統治、命令與服從的二元關系維系的能量仍然強大；另一方面，伴隨公民權利意識和環境意識覺醒，政府習慣性地“替民做主”已經難以持續，伴隨著市場經濟和公民社會的發育，“群己權界”已然在普通民眾身上生根發芽。對政府來說，必須增強政府公信力，把握好政府在鄰避問題中的位置——在我國的國家制度安排中，政府始終處于社會的主導地位，以機會主義傾向的妥協應對社會穩定風險只能是治標不治本，政府決策只有真正追求社會的公平正義才能從根本上實現化解社會穩定風險的目的；對居民來說，需要倡導合法維權、冷靜克制，通過制度化渠道進行利益表達，非制度化的越軌行為與“鬧大”邏輯，其實是一種制度失范的體現，要減少民眾因不滿而引發的社會穩定風險，必須構建有效的制度化利益表達機制，使個體重回制度化的庇護。

（二） 共同體依附的實踐可能

雖然中國社會經濟建設取得了巨大成就，但同時也衍生了大量的社會穩定風險，其重要原因之一即在于缺乏社會組織與團體庇護作為過渡，致使基層政府與社會公眾之間面對面地對抗。大量的社會矛盾和沖突，如果缺乏社會組織作為過渡或通過中間層來消化，將直接訴諸基層政府。因為中國的組織化程度較低，大量的利益訴求是以個人而非組織的名義出現。因此，面對分散的個人，政府可以保持絕對的強勢，利用公共權力“隨意”作為；同時無組織的個人力量相對來說又是極其薄弱的，甚至只能進行所謂的悲情抗爭，以表達其訴求。

因此，共同體依附的實踐可能，即是增強民眾權益表達的力量。不僅能有效緩解政府維穩權力和公共權利的對抗，促進政府與社會組織之間的有效合作，而且社會組織可以開展自主調研或參與政府組織的調研，尤其是基層社會組織，因為來自基層，貼近民眾，可以運用自身擁有的優勢開展調研，為政府的政策制定提供支持，又可以分析情勢，結合見聞和理論思考，發現問題，進行問題導入，以達成沖突與抗爭的實質解決效果。

現階段，面對鄰避項目社會穩定風險，需要進一步加強社會組織建設，以實現社會穩定和協調職能，使社會組織在協調政府與人民的關系中發揮著重要作用，實現“真正沖突并不如人們說的存在于個人與國家之間，而是存在于國家與社會組織集團之間”。當前提升民間組織自由、民主、自治，是建構沖突化解的組織化與制度化通道的必由之路。

四、 傳導者，正視聽：新聞傳播媒介的規范與整合

媒體可以扮演調停者的角色，提升社會的彈性與穩定發展。要避免鄰避項目建設中的主體分歧與風險演化，對傳播媒介來說，需體現新聞專業主義，盡管媒體在風險誘發中扮演著“推波助瀾”的角色，并且對其監管也存在難度，但傳統媒體依舊有較高的公信力，它們發揮積極功效，可以避免各種非正規渠道的信息誘導，防止民眾誤入歧途。

（一） 新聞媒體社會責任與公眾的信息選擇偏好

媒體的社會責任，首先是準確地傳播信息，客觀順暢地表達民意。同時，媒體的社會責任也有另一個重要意義，那就是媒體應該把握方向，引導輿論，營造良好的輿論環境，進而有利于社會的發展和進步以及社會的和諧與穩定。

我們應該看到，在激烈的市場競爭壓力下，一些媒體的社會責任也被削弱、忽視，處于被遺忘的危險之中。新聞媒體的責任，是要堅持正確的輿論導向，無論媒體市場的變化如何，新聞的社會責任都是永恒的。其核心是對黨和國家負責，對社會公眾負責。近年來，網絡輿論監督力量越來越大，與之形成鮮明對比的是，一些主流傳統媒體往往面對公共事件，不能準確地報道和反映問題，這樣的后果導致了網絡謠言的流傳。所以，傳統新聞媒體惟有以開放的姿態，從嚴肅、中立的立場出發，查證對事實真相的報道，這樣才可以很好地提升輿論影響力。

事實上，在信息爆炸的今天，網絡輿情不等于網絡民意，網絡傳播失真也逐漸為人們所熟知，而傳統紙媒的真實性依然為廣大民眾所認可。所以，傳統媒體的公信力能夠起到促進政府工作透明、彌補信息不對稱和風險溝通的作用。傳統媒體作為“黨和人民的喉舌”，在鄰避項目推進的過程中，提前發布項目建設信息，解釋應對鄰避設施外部效應的技術措施，公布項目風險分擔、成果共享的細則等，就能夠在一定程度上抑制風險在媒介傳導中的放大，進而有效減少民眾的怨恨情緒，實現鄰避項目社會穩定風險的有效抑制與規避。而且民眾針對PX等鄰避設施的報導也不乏自己的態度，并非一味地盲從。

看發布渠道，比如一些小網站出來的新聞，那肯定不是確切的，一般大的網站像騰訊、新浪等官方發布的，或者當地政府相關的媒體平臺發布的，才可能是真的。（TX，大連）

我獲取相關信息的渠道主要是網絡。我對傳媒報道的態度就是會客觀分析，因為有一些新聞傳媒報道可能會帶有某種傾向性。我要多看一些類似的新聞報道然后辯證地看待問題，要有自己的分析，才可能得出正確的結論。（ZJP，成都）

（二） 多元化輿論環境中信息的正確引導

信息來源多元化、信息生產方式多元化、信息傳播途徑多元化，共同造就了多元化的輿論環境。這就要求傳統主流媒體積極進行引導，建立媒體與受眾相互之間的認同感，對相關信息進行客觀解讀，尋求行業監督，引導人們以理性精神來辨明信息的真偽，促進公眾輿論理性化。

對于我們80后而言，處于一個網絡時代，政府發布的基礎性事實，我會選擇相信，但可能更傾向于在網上看“公知們”的一些言論，比如說廈門小魚社區，而不是政府宣傳部門，我個人感覺并不是不相信當地政府，而是從當地政府那里可能無法了解事實的全貌……（WF，廈門）

媒體作為站在社會信息傳播浪潮前頭的引導者，要切實承擔社會責任，秉持高度的社會責任感。主流傳統媒體在風險遍布的時代必須承擔一定的社會責任，其引導力往往是基于其影響輿論。面對網絡非理性情緒，主流媒體只有通過實際調查，才能還原真相，只有分析指出問題的癥結所在，才可能有效地引導輿論。可見，主流媒體在多元化輿論環境的正確引導，主要是通過客觀的解釋來提高公眾對風險的正確認識，客觀地報道和影響輿論，從而有效引導輿論的正確方向。

（三） 鄰避信息的媒介整合

面對鄰避項目建設過程中的突發事件，為了方便事件真相的調查和控制社會輿論的需要，政府大都采取“冷處理”的辦法，等查明真相后才通過媒體公布事件緣由。這樣的處理手法在歷史的特定時期發揮過相當大的作用，然而在媒體信息傳播速度日益加快、社會透明度日益增強的今天，面對鄰避項目建設過程中民眾產生的鄰避情結與鄰避行為，政府的“失聲”或“發聲”滯后，都會給流言傳播以及社會穩定風險的演化留下空間。事后“亡羊補牢”的信息披露和科普宣傳，實則都“為時晚矣”。所以，鄰避項目的推進，只有不掩蓋真相，主動在大眾媒體上第一時間做好宣傳和報道，才能贏得鄰避設施周邊民眾的信任和支持。

當下，一方面，傳統主流媒體和網絡媒體生存競爭激烈；另一方面，主流媒體因其輿論影響力，還受到政府的嚴格管理和約束。正因為如此，主流媒體應該以身作則，發揮輿論控制和引導輿論的積極作用，積極參與熱點話題討論，發揮作用，避免關鍵時刻的失語，引領輿論的方向。在當前的媒體環境下，傳統主流媒體報紙等要保持權威性、嚴肅性；而那些市場化程度高的報紙或網絡媒體，追求大眾化、娛樂化無可厚非，但亦不可放棄真實性這一媒體底線。

不同于傳統媒體，新媒體傳播速度快，范圍夠廣，影響大多數人的生活方式，中老年人都開始玩網絡了，微信呀，這些……報導的信息有真有假，同時一些媒體追求“點擊率”，甚至以虛假的方式來吸引受眾，因此我們要學會甄別，假新聞太多，網友們很容易不自知地成為了假信息的傳播者，不管是傳統媒體還是新媒體，在信息爆炸的時代，一樣都應該承擔著輿論引導者的角色，去偽存真才是硬道理。（GZ，大連）

沒有哪個社會是完全開放和自由平等的，同理，也不可能徹底解決信息不對稱的問題。但是，我們要盡可能地向這個方向努力，特別是要發揮主流媒體和官方媒介的作用，我們有信心期待主流媒體在新聞媒介傳播的信息整合和價值引導上的功能發揮。世界著名新聞人普利策曾經說過，什么樣的媒體造就什么樣的民眾。報道鄰避設施相關信息的媒體，需要履行相應的社會責任，不同的媒體可以有不同的形式，但不能認為，社會責任只是主流媒體擔負的義務。任何形式的媒體都必須承擔相應的社會責任，這是毋庸置疑的。

小結

“中和位育”最先出自《中庸》，潘光旦先生曾從社會學的視角闡釋了“位育”，其中的“位”是說每個人都要各安其位，即“安其所”，待在自己應該待的位置，這樣社會就有了秩序；“育”是“遂其生”，即在自己的位置與環境中發育成長，社會就變得和諧了。因此，在鄰避項目社會穩定風險的治理與防控中，首先要實現項目建設過程中利益相關者系統各安其位、各司其職：政府作為國家經濟開發和鄰避項目建設的主導者和社會治理的主體，要統領全局，實現環境污染的監管與責任承擔；秉持“誰污染、誰治理”的原則，企業需要做好環境風險的自我控制；項目周邊民眾作為潛在的利益受損者，應避免個體與國家的直接對沖，在環境權益表達上通過組織化行動實現共同體依附；新聞媒介作為項目建設信息的傳導者，應發揮傳統媒介公信力強的特質，及時公布信息以正視聽，整合并規范鄰避信息的傳播。如此，多元共治的社會穩定風險治理體系及其精細化治理能力的建構，提升了風險治理的社會化與專業化水平。組織和動員各方面群眾積極參與社會治理，做到共建共治共享，才能進一步實現社會 穩定，增進人民福祉和滿足人民群眾的美好生活需要。

（責任編輯：徐澍）