我國危險化學品監管失范及其制度成因

[摘要]在我國的安全生產中，危險化學品監管是一項十分重要的工作，然而當前危險化學品事故的一再發生，表明對危險化學品的監管存在著明顯的失范現象，一是監管人員的權力失范，二是監管部門的職責失范。從制度層面分析，可以看出其根源不僅在于對行政權力的約束力不足，行政問責制一定程度的缺位，而且對監管者的監管體系也不夠完善。為此，應當通過不斷完善制度，更好地約束政府職能部門及其工作人員的行政權力，使其更好地擔負危險化學品的監管工作，以推進社會經濟的穩步、健康發展。

[關 鍵 詞]危險化學品 監管 失范 制度

[作者簡介]陳豐（1968-），江蘇鹽城人，華東理工大學社會與公共管理學院、特大城市社會風險研究中心教授，博士生導師，主要研究方向：社會風險治理、行政信訪。

[中圖分類號]C911；C916 [文獻標識碼]A [文章編號]1008-7672（2018）02-0048-07

一、 問題的提出

我國是危險化學品生產、使用、進出口和消費大國，截至2015年底，全國有危險化學品企業近29萬家，其中生產企業1.8萬家，經營企業26.5萬家，儲存企業0.55萬家，從業人員近千萬人。國家一直十分重視化工生產特別是危險化學品的安全監管，黨的十九大報告中明確提出“樹立安全發展理念，弘揚生命至上、安全第一的思想，健全公共安全體系，完善安全生產責任制，堅決遏制重特大安全事故，提升防災減災救災能力。” 國家安監總局在《危險化學品安全生產“十三五”規劃》中提出“到2020年，形成較為完善的危險化學品法律法規標準、政府安全監管、安全科技支撐、宣傳教育培訓體系，企業安全生產主體責任得到有效落實，較大及以上危險化學品生產安全事故和有重大影響的事故得到有效遏制。”然而近年來危險化學品安全事故不斷發生，自2015年天津港爆炸事故后，2016年發生了邯鄲市大名縣城西工業園區福泰生物科技有限公司中毒事故、承德市興隆縣利海香精香料有限公司著火事故、中石化石家莊煉化分公司火災事故，2017年發生了連云港聚鑫生物科技有限公司重大爆炸事故。盡管國家出臺了《危險化學品安全管理條例》等一系列旨在加強危險化學品安全管理的條例和規章制度，但危險化學品事故的一再發生，說明危險化學品監管形勢十分嚴峻。

學者們對危險化學品監管的研究取得了一系列成果，王旭磊、趙來軍（2016）通過對 2006-2014年9年間我國發生的3234起危險化學品事故特征、致因等的數據分析，提出要構建危險化學品全過程無縫隙安全監管體系，優化危險化學品化工產業園布局，加強危險化學品事故應急處置體系建設，建立危險化學品安全治理長效機制等具體舉措。陳璐、陳安（2016）則基于天津危化品爆炸事件，闡述了決策者要提升自身的臨機決策能力，并且發揮智能化信息系統的強大優勢。蔡凌、趙林（2017）從應急廢物處理處置單位的角度出發，提出加強危險化學品環境污染事故應急廢物處理處置全過程管理，并對全過程管理中的重點工作進行了梳理。張江華（2010）則探索了我國危險化學品的閉環供應鏈風險，通過對其后果和暴露的二元關系的理論分析，從危險化學品的生產、存儲、運輸、銷售、使用和廢棄處理，系統地構造了危險化學品供應鏈風險管理的體系。

上述研究成果從監管體系、決策能力、供應鏈風險等不同視角對危險化學品監管問題進行了研究，對于完善我國的危險化學品監管有著很好的現實意義。然而，政府職能部門及其工作人員作為危險化學品監管的重要主體，在履行職責、行使權力過程中存在著哪些問題？如何從制度層面加以解釋？如何更好地加強危險化學品監管？顯然這些問題需要進行深入探討，這對于加強危險化學品監管是十分必要的，這也是強化安全生產、遏制重特大安全事故的重要課題。

二、 危險化學品監管失范的兩大表征

為加強危險化學品監管，國家出臺了一系列相關政策法規，如2002年國務院頒布了《危險化學品安全管理條例》，并于2011年進行了修訂；2016年國務院辦公廳頒發了《危險化學品安全綜合治理方案》等，這對于明確各政府職能部門的監管職責，更好地對危險化學品進行全過程監管，具有重要的作用。然而，近年來發生的危險化學品安全事故，表明其監管中存在著較為明顯的失范現象。

1. 監管部門的職責失范

政府職責是各級人民政府依據法律法規的規定，應當依法履行的法定義務，具體表現在政府的行為模式上，即政府“應當做什么”、“不應當做什么”。各級人民政府及其職能部門是各級國家行政機關，依法在本行政區域內或本部門范圍內實施憲法、法律和法規以及政策的規定，從事公共行政事務的管理，保護公民權利，維護公共利益，建立穩定和有序的社會秩序。

在危險化學品的生產、流通等過程中，涉及到諸多政府職能部門，而相關法規對這些政府職能部門的職責也進行了具體規定。《危險化學品安全管理條例》是關于危險化學品安全管理的專門法規，其中第六條明確規定了八個政府職能部門在危險化學品的生產、存儲、運輸、銷售、使用等方面實施安全監督管理：一是安全生產監督管理部門，負責危險化學品安全監督管理綜合工作；二是公安機關，負責危險化學品的公共安全管理；三是質量監督檢驗檢疫部門，負責核發危險化學品及其包裝物、容器生產企業的工業產品生產許可證，并依法對其產品質量實施監督；四是環境保護主管部門，負責廢棄危險化學品處置的監督管理；五是交通運輸主管部門，負責危險化學品道路運輸、水路運輸的許可以及運輸工具的安全管理；六是衛生主管部門，負責危險化學品毒性鑒定的管理；七是工商行政管理部門，負責核發危險化學品生產、儲存、經營、運輸企業營業執照，查處危險化學品經營企業違法采購危險化學品的行為；八是郵政管理部門，負責依法查處寄遞危險化學品的行為。然而，在危險化學品的實際監管中，一些政府職能部門并未很好地依法履行各自的職責，使危險化學品監管存在著較多的漏洞。在天津港爆炸事故中，天津市交通運輸委員會、濱海新區安全生產監督管理局等多個政府職能部門存在著監管失責問題。如表1所示。

正是由于監管部門并未很好地履行各自的職責，導致危險化學品未能得到切實、有效的監管，最終醞釀成重大的事故。如果各個監管部門能夠在分工明確的基礎上，各司其職，對危險化學品的生產、存儲、運輸、使用等各個環節進行全過程的嚴格管理，必然會大大降低重大事故發生的可能性。

2. 監管人員的權力失范

行政權力是政治權力的一種，它是國家行政機關依靠特定的強制手段，為有效執行國家意志而依法進行行政管理和公共事務管理的一種能力。行政權力作為一種執行性權力，必須執行賦予其權力的公民或國家民意機關的意志，使政治意志具體化并付諸實施。行政權力在職責上主要是管理社會公共事務，它的執行性主要體現在社會管理活動當中。雖然行政權力廣泛地滲入社會生活的各個領域，但這并不意味著行政權力沒有邊界，不受制約。事實上，一方面行政權力的范圍受到嚴格限制，被嚴格限定在公共領域，另一方面，行政權力的手段也是有限的，需要按照一定的程序進行控制，避免掌權者恣意、專斷地行使權力，以保證權力行使者在責任的約束下進行活動。由于行政權力的管理范圍廣、自由裁量空間大，在所有公共權力中，行政權力與私權最密切，動態性最強，也最容易被濫用。正如孟德斯鳩所說的那樣，“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇到有界限的地方才休止”，行政權力的固定特性決定了其必然需要受到制約和監督，顯然道德的力量不足以對行政權力形成有效的限制，因而必須通過法律制度、監管體系來約束行政人員的行為。

天津港重大爆炸事故不僅造成人民生命財產的巨大損失，對爆炸地區周圍的大氣、水、土壤等環境造成污染，而且產生了十分重大的社會影響。事故發生后，國家迅速成立了國務院天津港“8·12”瑞海公司危險品倉庫特別重大火災爆炸事故調查組，通過反復的現場勘驗、檢測鑒定、調查取證等工作，查明了事故經過、原因及人員傷亡和直接經濟損失情況，認定了事故性質和責任方，并提出對有關責任人員的處理建議。檢察機關對25名行政監察對象依法立案偵查并采取刑事強制措施，其中正廳級2人、副廳級7人、處級16人，涵蓋了交通運輸部門、海關系統、天津港（集團）有限公司、安全監管部門、規劃部門等。事故調查組另對123名責任人員提出了處理意見，建議對其中的74名責任人員給予撤職、降級、記大過及以下等黨紀政紀處分，包括省部級5人、廳局級22人、縣處級22人、科級及以下25人；對其中的48名責任人員，建議由天津市紀委及相關部門予以誡勉談話或批評教育。上述政府機關干部和工作人員在工作中存在著不同程度的違法違規行為：一類是嚴重的違法行為，涉及刑事犯罪，另一類是工作失職，未能對危險化學品進行有效監管。這兩類行為的共同點，表現為在危險化學品監管中未能依法行使人民賦予的權力，認真履行各自的職責，甚至因為一己私利，濫用手中權力，為海瑞公司的違法經營活動大開綠燈，致使危險化學品未能得到必要的監管。

三、 危險化學品監管失范的制度性根源

政府職能部門及其工作人員應當依法行政，正確運用行政權力，認真履行職責，這是保障安全生產、維護社會長治久安的基本前提之一。然而當前一些政府職能部門及其工作人員并未很好地擔負起監管危險化學品的職責，其原因是多方面的，但相關制度的缺失是造成這一現象的重要根源。

1. 行政權力的制度約束力不足

所謂制度約束，就是制度對個體行動自由的限制。其基本原理是，制度通過提供信息、協議執行和實施懲罰等來改變權力行使者的期望，進而改變權力擁有者的策略。應當說，制度約束對于權力規范運行來說必不可少。權力是人民賦予的，每一個政府職能部門、每一個政府工作人員，應當在法律的框架下行使權力，這是最基本的素質要求。然而在現實中，由于制約權力的制度不夠健全，導致行政權力有時不能得到很好的運用。行政權力運行過程常常發生各種扭曲現象，如在合法合規形式下隱藏著種種違規甚至違法的行為。在加強依法行政、依法治國的背景下，權力不再像以往那樣明目張膽、肆意妄為， 而是更加小心翼翼， 一些政府職能部門或工作人員， 表面上都是按照管理的規則和程序辦事， 其背后卻存在私下的、非公開的活動。由于這些行為表面上合法合規，這就得使監督和查處更為困難。盡管國家出臺了《公務員法》等相關法律法規對行政權力進行了規定，但整體上看規范權力的制度法規不夠健全， 原則性的規定多，可供具體操作的規范少；事后監督多，事前和事中監督少；對嚴重過失、重大失職的規定多，對一般性失職失誤規定少。從危險化學品的監管主體看，安全與生產監督部門、環保部門、交通運輸部門、規劃與國土資源管理部門、市場與質量監督部門等在各自的職能范圍內負責監管工作，然而由于當前有效規范行政權力的制度尚不夠健全，使得權力并沒有真正被“關進制度的籠子里”，也就是說，這些監管危險化學品的政府職能部門及其工作人員，有可能為了本部門或個體的利益，并未很好地做好監管工作，這顯然為危險化學品事故的發生埋下了隱患。

2. 行政問責制的缺位

行政問責制，是建設責任政府和法治政府的本質要求和重要保證，也是加強對政府權力監督與制約，提升政府公信力與執行力，建設高效能政府的制度保障。實行行政問責制，對工作嚴重失誤和能力低下的領導干部進行問責，一方面使得負有責任的領導干部正確對待自己，另一方面對其他干部也是一種警醒和鞭策，這無疑是提高黨政領導干部行政能力的一個重要著力點。然而，當前的行政問責制注重有錯問責，特別是重大安全事故領域內的有錯問責，例如《黨政領導干部選拔任用工作條例》第五十九條規定的引咎辭職，是指“黨政領導干部因工作嚴重失誤、失職造成重大損失或者惡劣影響，或者對重大事故負有重要領導責任，不宜再擔任現職 ，由本人主動提出辭去現任領導職務”，但是對于“懶政”、“怠政”、“為官不為”等現象的問責卻存在較為明顯的缺位。造成這一狀況的原因主要是對于一般性的工作失職，有時不易監督和考核，不像嚴重失誤或失職那樣顯性化，因而追究責任也存在一定的難度。對于危險化學品的監管是一項非常重要的工作，各政府職能部門及其工作人員應當以高度的責任心，認真地履行各自的監管職責，將危險化學品事故的發生概率降低到最低限度。但是，由于當前行政問責制的缺位，使得部分政府職能部門及其工作人員或因為責任意識不強，工作玩忽職守，導致對危險化學品的監管乏力，或因為一己私利而弄虛作假，對危險化學品生產經營企業的違法違規行為視而不見，使國家關于危險化學品監管的政策法規形同虛設。如果危險化學品不發生重大事故，那么這些部門及其工作人員的行為就可能難以被察覺，即便是行政監督或考核也不一定能夠輕易發現，因而也就談不上問責了。

3. 針對監管者的監督體系未能有效整合

在諸多政府職能中，監管是十分必要的，監管者依據法定職責，對具體的監管對象實施監督和管理，這是社會良性運行、協調發展的重要前提之一。當然，監管者必須在法律的框架下行使行政權力，而且其監管權也需要受到必要的監管，這樣才能確保監管者正確依法依規。對監管者的監管，既要防止監管者濫用監管權，還應當促使監管者善用監管權。如果缺乏對監管者的監督與激勵，擁有龐大權力的監管者就會出現監管效率低下、有失公允、尋租等市場失靈現象，甚至可能出于個人私利而甘愿被受監管者俘獲而與之合謀。我國建立了行政權力監督體系，包括立法監督、司法監督、行政監督、媒體監督、公眾監督等，形成了多主體、多層次的監督，然而這些監督方式未能得到有效整合，尚未形成對行政權力的全方位、無縫隙監管。由不同的監督子系統構成的多元主體參與系統， 由于體制上缺乏將各監督主體連接在一起的監督紐帶，缺乏整合權力監督部門的協作平臺，從而導致了監督主體之間溝通不暢，互動不夠，無法形成監督的合力，更無法共享監督信息，難以形成覆蓋面廣、聯動機制更完備、信息更充足的監督平臺。

危險化學品監管本質上是一種具有特定內涵和特征的行政執法行為，是相關政府職能部門對危險化學品的生產、存儲、流通、銷售等環節進行的限制或規定。國家十分重視對危險化學品的監管，《危險化學品安全管理條例》等政策法規明確規定了相關政府職能部門的監管職責，那么如何加強對這些政府職能部門及其工作人員的監管，就成為保障危險化學品安全的重要方面。但是，由于當前監督體系不健全，對身負危險化學品監管重任的政府職能部門及其工作人員的監管不到位，這成為當前危險化學品事故一再發生的重要原因。

四、 結論與展望

危險化學品監管是一項非常重要的工作，事關廣大人民群眾切身利益，事關社會穩定和經濟發展的大局，因此需要相關政府職能部門切實履行各自的職責，相互配合，同時也需要政府工作人員恪盡職守，認真負責地做好各自的工作。然而，在當前危險化學品的監管中卻存在著監管部門職責與監管人員權力的雙重失范現象，這成為危險化學品事故一再發生的重要原因。顯然，對于掌握著監管權力的政府職能部門及其工作人員來說，要確保其正確地行使行政權力，加強行政道德建設固然重要，但加強制度建設方為根本。如何通過不斷完善制度，更好地約束政府職能部門及其工作人員的行政權力，促使他們更好地擔負危險化學品的監管工作，是當前進一步加強安全生產的重要課題。

隨著我國城鎮化進程的加快，2020年常住人口城鎮化率要達到60%左右，“化工圍城”、“城圍化工”矛盾將更加凸顯，對化工安全尤其是危險化學品的監管提出了更高的要求。加強危險化學品的監管，應當著力提高危險化學品安全監管法治化水平。針對當前危險化學品生產經營活動快速發展及其對公共安全帶來的諸多重大問題，需要將相關立法、修法工作置于優先地位，切實增強相關法律法規的權威性、統一性和有效性。立法機關應在已有相關條例的基礎上，抓緊制定、修訂危險化學品管理、安全生產應急管理等相關法律、行政法規。在行政權力監督方面，需要進一步完善對權力的監督制約體系， 即以法制化的規則和程序制約行政權力，使掌握危險化學品監管權力的公職人員在法律規定的限度和范圍內，正確地行使相應的權力，避免各種失職、瀆職行為的發生，并且有效抑制各種權力的濫用。行政問責制不僅僅針對領導工作的失誤和過錯，同時也針對一般公職人員工作中的不作為和效率低下，從而保證干部廉政勤政、提高工作效率。在強化監管執法效能方面，盡快建立危險化學品安全監管權力清單和責任清單，通過制定危險化學品安全監管執法手冊，實施危險化學品安全監管執法內容清單化。將危險化學品領域安全生產強制性標準和條文納入監管執法范疇，強化安全生產監管執法。對于各級監管部門應明確“誰主管誰負責，誰檢查誰負責”，對于生產經營單位則明確“誰生產誰負責，誰經營誰負責”。應當加強危險化學品的日常監管，避免“運動式”治理，同時充分利用社會力量，實現社會共治，構建危險化學品安全生產標本兼治的長效機制。

（責任編輯：徐澍）