人大協(xié)商民主的發(fā)展歷程及理論探析

劉曉輝

摘 要：人大協(xié)商民主源于中國共產(chǎn)黨對中國特色社會主義民主政治的不懈探索，并隨著人民代表大會制度的建立和發(fā)展而日臻完善。目前，人大在立法、選舉、人事任免、重大事項表決以及民主監(jiān)督工作中開展多形式多途徑的協(xié)商已經(jīng)成為規(guī)定程序。積極探索和開展人大協(xié)商，有助于進一步完善人民代表大會制度、踐行黨的群眾路線、擴大人民群眾有序政治參與、促進科學(xué)民主決策。

關(guān)鍵詞：人大協(xié)商民主；發(fā)展歷程；民主政治

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2018.03.009

[中圖分類號] D621 [文獻標(biāo)識碼]A [文章編號]1009-0339（2018）03-0044-07

黨的十八大報告指出：“社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式。要完善協(xié)商民主制度和工作機制，推進協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展。”[1]黨的十八屆三中全會對推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展作了進一步論述，對人大協(xié)商進行了重點部署，指出“推動人民代表大會制度與時俱進……健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機制……健全人大討論、決定重大事項制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告。……通過建立健全代表聯(lián)絡(luò)機構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)平臺等形式密切代表同人民群眾聯(lián)系”[2]。2015年，中共中央印發(fā)了《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主的意見》，提出要積極開展人大協(xié)商，其中特別強調(diào)要深入開展立法工作中的協(xié)商、發(fā)揮好人大代表在協(xié)商民主中的作用、鼓勵基層人大在履職過程中依法開展協(xié)商，探索協(xié)商形式，豐富協(xié)商內(nèi)容。黨的十九大報告強調(diào)要“統(tǒng)籌推進政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會組織協(xié)商”[3]。可見，人大協(xié)商民主是社會主義協(xié)商民主體系的重要組成部分，進一步探索人大協(xié)商民主的發(fā)展歷程，總結(jié)人大協(xié)商民主的實踐經(jīng)驗、挖掘人大協(xié)商民主的作用具有重要現(xiàn)實意義。

一、人大協(xié)商民主的發(fā)展歷程

人民代表大會制度是中國共產(chǎn)黨總結(jié)民主革命時期革命根據(jù)地政權(quán)建設(shè)的基本經(jīng)驗而創(chuàng)造出來的政權(quán)組織形式。人大協(xié)商民主的建立和發(fā)展蘊涵于人民代表大會制度創(chuàng)立過程中，并隨著人民代表大會制度的發(fā)展不斷完善。

（一）人大協(xié)商民主的建立和鞏固時期

1949年9月，中國人民政治協(xié)商會議第一次全體會議正式確定人民代表大會制度是我國的根本政治制度。從1949年9月到1954年9月，人民政協(xié)代行全國人民代表大會的職權(quán)。1954年9月，第一屆全國人民代表大會第一次會議通過了《中華人民共和國憲法》以及其他國家機構(gòu)方面的法律，并選舉產(chǎn)生國家政權(quán)機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人等。此后，全國從中央到地方，人民代表大會制度系統(tǒng)地建立起來了。人大協(xié)商民主就蘊涵于人民代表大會制度準備、創(chuàng)立以及鞏固的過程中。

1. 憲法起草過程中的協(xié)商民主。1952年底，中國人民政治協(xié)商會議全國委員會常務(wù)委員會擴大會議針對“繼續(xù)召開政治協(xié)商會議還是召開人民大表大會”進行了熱烈討論，基于軍事行動基本結(jié)束、土地革命基本完成、人民群眾也可以組織起來等因素，會議一致同意召開全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，并準備起草選舉法和憲法草案。由此可見，是否召開全國人民代表大會以及擬定憲法草案是結(jié)合當(dāng)時新中國基本國情和社會主義革命的進展情況，并經(jīng)過會議討論充分協(xié)商，是結(jié)合形勢發(fā)展和人民共同協(xié)商的結(jié)果。

1954年3月，中華人民共和國憲法起草委員會開展對憲法草案初稿的討論和修正工作。1954年3月29日開始，中國人民政治協(xié)商會議全國委員會多次組織500多人參加憲法草案座談會，逐章提出修改意見。與此同時，各大行政區(qū)、各省等59個單位8 000多人對憲法初稿進行討論。1954年6月14日，《中華人民共和國憲法草案》予以公布后，地方各級人民政府立即組織人民群眾學(xué)習(xí)并討論憲法草案的內(nèi)容，征集群眾意見。從6月15日至9月10日，經(jīng)過近3個月的全民討論，收到意見建議共計百萬余條，涉及內(nèi)容之廣、問題之多，是空前的。憲法修改小組根據(jù)全民討論意見，再次對憲法草案進行修改。最后，憲法起草委員會對憲法草案進行審議，并對某些章節(jié)中的具體問題展開討論。1954年9月14日，中央人民政府委員會由在京的全國人大代表對憲法草案稿提出若干條意見后進行表決，全體一致通過《中華人民共和國憲法草案》。

正如毛澤東所說：“這是一部比較完整的憲法了。最先是中共中央起草，然后是北京500多位高級干部討論，全國8 000多人討論，然后是3個月的全國人民討論，這一次全國人民代表大會1 000名代表又討論。憲法的起草應(yīng)該說是慎重的，每一條每一字都是認真推敲了的。”[4]毛澤東對于多層次多范圍多人次對憲法草案討論和協(xié)商的論述，充分證明了黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人高度重視立法過程中的人大協(xié)商。此外，毛澤東還指出，“一切重要的立法都要采用這個方法”[5]，這個方法就是人大立法過程中充分協(xié)商的方法。

2.第一屆全國人民代表大會召開中的協(xié)商民主。1954年9月15日至28日，中華人民共和國第一屆全國人民代表大會第一次會議勝利召開。這次會議的任務(wù)是“制定憲法；制定幾個重要的法律；通過政府工作報告；選舉新的國家領(lǐng)導(dǎo)工作人員” [6]。9月16日至18日討論憲法草案，共有89名人大代表發(fā)言。這些代表不僅表達了自己對憲法草案的看法，還對國家機關(guān)工作人員的工作作風(fēng)及其他問題提出批評和建議。1954年9月20日下午，1 197名代表通過投票的方式表決通過《中華人民共和國憲法》和國家機構(gòu)的基本法律。經(jīng)過與會代表熱烈討論后，通過了關(guān)于政府工作報告的決議，最后選舉產(chǎn)生國家機構(gòu)新的組織成員。第一屆全國人民代表大會的召開標(biāo)志著人民代表大會制度的正式確立。大會任務(wù)的完成不僅采用了選舉的形式，還在選舉前運用了充分協(xié)商的方式。

3. 第一屆全國人民代表大會召開后的協(xié)商民主。第一屆全國人民代表大會還確定了刑法、民法等基本法律的起草工作。一屆全國人大一次會議后，全國人大常委會辦公廳法律室、研究室開始收集資料，征求各方面意見，經(jīng)過9個月時間，擬出刑法草案和一部分民法草案初稿。刑法草案初稿在征求中央和地方有關(guān)機關(guān)意見的基礎(chǔ)上反復(fù)修改，共修改22稿，在一屆全國人大四次會議上發(fā)給各位代表繼續(xù)征求意見。民法草案的大部分初稿也是不斷向中央和地方有關(guān)機關(guān)征求意見，結(jié)合征求的意見，進行反復(fù)修改。只有反復(fù)征求意見才能使各方面充分表達自己的看法，只有反復(fù)修改才能真正體現(xiàn)民意，這種反復(fù)征求意見反復(fù)修改的過程，正是人大協(xié)商民主的具體體現(xiàn)。此外，一屆全國人大二次會議還審議通過了國民經(jīng)濟第一個五年計劃，通過了根治黃河水害和開發(fā)黃河水利的綜合規(guī)劃決議，批準了國務(wù)院提出的綜合規(guī)劃原則和基本內(nèi)容等。以上全國人大審議通過國家重大事項都是建立在充分調(diào)查研究和廣泛協(xié)商的基礎(chǔ)之上。

新中國成立初期，人大一直在進行協(xié)商民主的探索和實踐。這表明中國共產(chǎn)黨已經(jīng)認識到，只有人大選舉民主與協(xié)商民主相結(jié)合，才能真正了解民意，順從民愿，才能充分發(fā)揚民主。

（二）人大協(xié)商民主的恢復(fù)和發(fā)展時期

1978年底，黨的十一屆三中全會勝利召開。全會認真總結(jié)了新中國成立以來正反兩方面的經(jīng)驗教訓(xùn)，特別是十年動亂的沉痛教訓(xùn)，強調(diào)“為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、持續(xù)性和極大的權(quán)威性，做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”[ 7 ]。這次會議在我國民主和法治建設(shè)史上具有劃時代的意義，標(biāo)志著我國人民代表大會工作進入了一個全面恢復(fù)和不斷發(fā)展階段。

1. 立法工作中協(xié)商民主的恢復(fù)和發(fā)展。粉碎“四人幫”以后，有必要對1975年憲法進行修改。各省、自治區(qū)、直轄市和各大軍區(qū)、中央各部門，反復(fù)征求廣大人民群眾的意見，充分吸收群眾中的正確意見。1978年，五屆全國人大一次會議通過了對憲法的修改。但是由于這部憲法沒有完全清除“文化大革命”遺留的某些“左”的法律條文，因此修改1978年憲法又被提上了日程。1979、1980年對憲法進行了兩次重要修正。1980年，五屆全國人大三次會議決定成立憲法修改委員會，主持現(xiàn)行憲法修改工作。經(jīng)過廣泛征集意見和認真研究各地方、各部門、各方面的意見，1982年2月憲法修改委員會提出了《中華人民共和國憲法修改草案》討論稿。4月，憲法修改委員會第三次會議又進行9天的討論通過了憲法修改草案。草案由全國人大常委會公布，并交付全國各族人民討論。這次全民討論規(guī)模大、參加人數(shù)多、影響廣，提出了大量的意見和建議。憲法修改委員會根據(jù)這些意見和建議，對草案又進行了一次修改。這次修改總共有近百處，許多重要的合理的意見都得到采納。憲法修改委員會第四次會議又歷時5天進行逐條討論，對憲法草案又作了一次修改。11月23日，憲法草案在憲法修改委員會第五次會議通過后，提交五屆全國人大五次會議審議。

在法律的制定問題上，必須由全國人大和地方各級人大充分討論、民主決定，以求真正集中和代表人民的意志和利益。1982年憲法為現(xiàn)行憲法，并歷經(jīng)1988年、1993年、1999年、2004年、2018年五次修訂，每次修訂都是經(jīng)過充分討論和民主協(xié)商，充分體現(xiàn)了人民民主。

2. 選舉工作中協(xié)商民主的恢復(fù)和發(fā)展。選舉工作是人大工作的重要組成部分，選舉中聯(lián)名醞釀、提名候選人等環(huán)節(jié)都是協(xié)商民主的具體體現(xiàn)。1986年六屆全國人大常委會第十八次會議對選舉法和地方組織法進行修改，其中關(guān)于代表候選人的提名問題，規(guī)定各政黨、各人民團體，可以聯(lián)合或者單獨推薦代表候選人，10人以上代表可以聯(lián)名推薦代表候選人。這一規(guī)定通過聯(lián)名協(xié)商確立候選人，尊重選舉人的意志，極大地調(diào)動了選舉人參選的積極性，是選舉制度的一大進步。

1995年八屆全國人大常委會第十二次會議總結(jié)了前幾年各級人大代表選舉的實踐經(jīng)驗，對我國選舉制度作了許多補充和完善。其中關(guān)于人大代表提名問題，規(guī)定代表聯(lián)名提名候選人，不同選區(qū)或選舉單位的代表可以聯(lián)合醞釀、提名候選人。這條規(guī)定是為了保證選舉工作有充分的民意基礎(chǔ)。從1986年到1988年，全國除西藏外，28個省、自治區(qū)、直轄市完成了四級人民代表大會的換屆選舉。在醞釀候選人時，省級國家機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的各類人選，都有代表是10人聯(lián)名提名產(chǎn)生的。在對27個省級選舉單位（不包括內(nèi)蒙古、西藏、海南）統(tǒng)計中，由主席團提名和代表聯(lián)合提名列為正式候選人的，共有646人，其中由主席團提名的541人，占正式候選人總數(shù)的84%，由10人以上代表聯(lián)名提名105人 [ 8 ]。1989年下半年開始的全國第四次縣鄉(xiāng)直接換屆選舉，代表聯(lián)名推薦候選人進一步得到廣泛使用。

3.決定重大事項工作中協(xié)商民主的恢復(fù)和發(fā)展。重大事項決定權(quán)是憲法和地方組織法賦予人大及其常委會的一項重要職權(quán)。全國人大及其常委會自1954年成立后積極行使決定權(quán)，尤其是改革開放以后經(jīng)過長期的發(fā)展，形成了重大事項決定權(quán)的基本做法，即選準議題、搞好調(diào)查研究、逐步健全行使決定權(quán)的程序、民主決策。

其中，搞好調(diào)查研究是依法行使好決定權(quán)的基礎(chǔ)。議題確定后，調(diào)查研究有多種形式，一是要求相關(guān)部門提供相關(guān)情況和必須材料；二是由人大有關(guān)專門委員會和常委會進行專題調(diào)查；三是聽取重大議題調(diào)研報告。以三峽工程為例，從20世紀50年代開始，有關(guān)部門和廣大科技人員進行了大量的勘測、科研、試驗和論證工作。1984年，國務(wù)院組織專家論證可行性研究報告。此后，有關(guān)部門和社會各界人士提出了各種有益的意見和建議。1986年原水利電力部組織全國各方面專家進行專題論證，國家科委同時配合論證。1989年，長江水利委員會根據(jù)論證成果重新編制了三峽工程可行性研究報告。1990年7月，國務(wù)院成立三峽工程審查委員會，對可行性研究報告進行審查。10個預(yù)審組共聘請了163位專家進行了實地考察。1991年，審查委員會共召開三次會議，最終通過了三峽工程可行性研究報告。1992年1月17日，國務(wù)院常務(wù)會議將三峽工程可行性研究報告提請全國人民代表大會審議。這是對議案調(diào)查研究時間最長、最充分、最廣泛的一次。此外，在行使重大事項決定權(quán)的過程中，人大及其常委會逐步健全和完善了決議、決定、議案的提出、討論、審議、表決、通過、公布等各項程序。

4. 人事任免工作中協(xié)商民主的恢復(fù)和發(fā)展。人事任免權(quán)既是組織國家機關(guān)的權(quán)力，又是監(jiān)督國家機關(guān)的手段。1982年12月10日，五屆全國人大五次會議通過的《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》規(guī)定，全國人民代表大會3個以上的代表團或者1/10以上的代表，可以提出對全國人民代表大會常務(wù)委員會的組成人員，中華人民共和國主席、副主席，國務(wù)院和中央軍事委員會的組成人員，最高人民法院院長和最高人民檢察院檢察長的罷免案，由主席團提請大會審議。多個代表團或者多個代表通過協(xié)商提出的罷免案，是人事任免工作中的重要組成部分，也是人大人事任免工作中協(xié)商民主的典型體現(xiàn)。

5. 人大監(jiān)督工作中的協(xié)商。人大監(jiān)督在我國監(jiān)督體系中，是最高層次和最具權(quán)威性的監(jiān)督。人大監(jiān)督主要是對政府、法院、檢察院以及對憲法和法律實施的監(jiān)督。黨的十八屆三中全會也提出“加強人大預(yù)算決算審查監(jiān)督、國有資產(chǎn)監(jiān)督職能”。目前其監(jiān)督的信息來源主要是“一府兩院”的匯報與報告。但各級人大及其常委會在開展監(jiān)督工作時，掌握全面的信息是開展有效監(jiān)督的前提。因此，人大通過邀請與監(jiān)督內(nèi)容相關(guān)的社會各界參與協(xié)商，掌握最具代表性的民意，才能做到監(jiān)督工作有的放矢。2016 年，全國人大建立了預(yù)算審查前聽取人大代表和社會各界意見建議的機制，通過廣泛聽取意見，積極回應(yīng)人民群眾關(guān)心的核心問題。此外，人大還對政府全口徑預(yù)算決算審查問題和重大財稅問題進行專題調(diào)研。

（二）人大協(xié)商民主的主要形式

人大協(xié)商民主的具體形式主要包括民意調(diào)查、征求意見、聽證論證、會議討論、網(wǎng)民討論、座談會懇談會等。運用何種形式，主要根據(jù)協(xié)商主體和協(xié)商內(nèi)容來定。比如，人大立法協(xié)商主要采用形式包括起草法律前的民意調(diào)查，公布法律草案時征求意見，立法聽證、立法咨詢委員會對法規(guī)草案論證，獨立于立法部門之外的專家進行的立法評估，網(wǎng)民討論等；決定重大事項的協(xié)商主要采用形式包括決定重大事項的事前公告、聽證、會議討論辯論、網(wǎng)民討論等；人事任免協(xié)商主要采用形式包括任前公示、會議討論辯論、網(wǎng)民討論等；監(jiān)督工作協(xié)商民主主要采用形式包括專項調(diào)查、座談會等。

針對不同的協(xié)商內(nèi)容和協(xié)商主體，應(yīng)靈活運用不同的協(xié)商形式或綜合運用幾種形式，做到充分有效合理協(xié)商。民意調(diào)查和聽證會是人大協(xié)商最常用、最基本的形式，比如立法聽證會、重大事項決定前的聽證會、法律起草前的民意調(diào)查、人事任免中的民意調(diào)查、人大監(jiān)督工作中的民意調(diào)查等。通過吸納民眾的意見，運用公開透明的形式，擴大人大協(xié)商的社會效應(yīng)。隨著互聯(lián)網(wǎng)的廣泛應(yīng)用，網(wǎng)絡(luò)民意調(diào)查和征求意見日益成為人大協(xié)商的重要形式。可以運用現(xiàn)代信息技術(shù)打造人大代表網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系站，拓展人大工作的社會參與面，占領(lǐng)人大協(xié)商的網(wǎng)絡(luò)陣地。

（三）積極開展人大協(xié)商民主的重要作用

黨的十九大報告指出：“有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦。”[3]積極開展人大協(xié)商民主對社會主義民主政治建設(shè)具有重要作用。

1. 開展人大協(xié)商民主有利于不斷完善人民代表大會制度。人民代表大會制度是我國的根本政治制度。目前，人大選舉民主得到全國人民的普遍認可。人大協(xié)商民主貫穿于民主選舉、民主決策、民主監(jiān)督的全過程，并從人民代表大會制度確立以來廣泛運用，但尚未被廣大群眾所認知。實際上，協(xié)商民主通過與不同階層、群體、個人的協(xié)商，有助于消弭分歧，凝聚共識，有效提升人大選舉民主的質(zhì)量。人民代表大會制度將協(xié)商民主與選舉民主創(chuàng)造性地結(jié)合起來，有助于真正保障人民當(dāng)家作主。

2. 開展人大協(xié)商民主有利于踐行黨的群眾路線。社會主義協(xié)商民主是黨的群眾路線在民主政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)。人民代表大會制度強大生命力和顯著優(yōu)越性的關(guān)鍵就在于它深深植根于人民之中。人大建立了常委會聯(lián)系代表和代表聯(lián)系群眾制度，代表分專業(yè)有重點地參與立法工作制度，代表列席常委會會議、參加常委會工作制度，法規(guī)草案公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機制等。通過這一系列機制和制度，人大建立了廣泛聯(lián)系群眾重要平臺，成為了貫徹黨的群眾路線的重要陣地。

3. 開展人大協(xié)商民主有利于擴大人民群眾有序政治參與。公民有序政治參與是衡量一個國家民主政治發(fā)展水平的重要標(biāo)志。人民代表大會制度從建立之日起就一直重視人民的民主政治參與。全國人民代表大會在新中國成立之初制定第一部憲法、改革開放后歷次法律的制定和修改、重大事項表決前以及人事任免等各種事項中，都積極主動開展各種形式的協(xié)商民主活動。人大“通過座談、聽證、評估、公布法律草案等擴大公民有序參與立法途徑，通過詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、備案審查等積極回應(yīng)社會關(guān)切”[2]，為公民有序政治參與開辟了選舉民主之外的另一條渠道。尤其是改革開放以來，社會階層分化和民主政治訴求增多更為明顯。人大主動順應(yīng)人民群眾政治參與的訴求，吸收公民參與到社會主義民主政治建設(shè)中，從而有效推動實現(xiàn)人民有序政治參與，緩解社會矛盾。

4.開展人大協(xié)商民主有助于促進科學(xué)民主決策。人民代表大會制度作為黨領(lǐng)導(dǎo)人民依法治國的根本制度安排，在行使職權(quán)時，充分協(xié)商是推動科學(xué)民主決策的環(huán)節(jié)。人大在決策之前和決策進行中開展廣泛協(xié)商，吸納少數(shù)人合理主張，建立科學(xué)民主決策機制，能充分調(diào)動社會各方面的積極性，使其主動參與到重大事項決策中來，體現(xiàn)了權(quán)力機關(guān)對人民意愿和人民權(quán)力的尊重。

三、結(jié)語

人大協(xié)商的產(chǎn)生和發(fā)展是歷史的選擇和人民的選擇，植根于人民代表大會發(fā)展的進程中，具有鮮明的中國特色。人大協(xié)商民主體現(xiàn)著多元、理性、充分表達等民主精神，賦予了人民代表大會制度和人大工作新內(nèi)涵。要通過發(fā)展好人大協(xié)商民主，進一步推動實現(xiàn)選舉民主與協(xié)商民主相促進、形式民主與實質(zhì)民主相貫通、程序民主與實體民主相結(jié)合、間接民主與直接民主相統(tǒng)一，充分發(fā)揮我國人民代表大會制度在治國理政和社會主義民主政治建設(shè)中的巨大優(yōu)勢。

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責(zé)任編輯：楊緒強