西部地區農村土地流轉問題探究

黃旻歆

摘 要：我國已進入城鎮化高速發展時期，“新型城鎮化”道路的提出，順應了我國發展要求，是促進新型城鄉一體化共同發展的重要途徑。合理高效的農地流轉可從各個方面使農民受益，明確現階段西部地區農村土地流轉問題的一般性與特殊性，對促進廣大農村地區的發展具有十分重要的理論及現實意義。

關鍵詞：新型城鎮化；農地流轉；西部地區；土地流轉

文章編號：1004-7026（2018）18-0029-02 中國圖書分類號：F321.1；F299.21 文獻標志碼：A

“新型城鎮化”的概念于2003年提出，當前我國已進入城鎮化的高速發展時期，根據《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》，“十三五”期間我國城市常住人口將提高到60%，戶籍人口將提高到45%，這意味著每年將有1 300萬農民工或農民轉為市民，對鄉村的社會經濟發展將帶來巨大影響。

1 西部地區農村土地流轉現狀

新型城鎮化背景下的西部農地流轉，既有與全國農地流轉特點相一致的部分，也具有特殊性。

1.1 農村土地流轉數量巨大

隨著新型城鎮化的推進，越來越多的農村人口流向城鎮，農村“空心化”“老人農業”等現象逐漸顯現。棄荒、閑置土地的增加，以及從事非農業生產的農村人口比例上升，導致農村土地轉讓供給不斷增加，同時現代農業、非農產業等新興產業需要通過土地流轉獲取生產基地，使得農村土地流轉的需求也在增加。受此影響，農村土地流轉量越來越大，流轉形式不斷豐富，流轉機制也在不斷創新，其中5 a以下的短期土地出租是農村土地流轉中較為常用的形式[1]。李洪穎（2013）對貴州省威寧自治縣的調查中發現，不定期的土地流轉占到了78.5%。姜大謙[2]對貴州省銅仁市下轄的自治縣進行調查發現，該縣土地流轉周期通常較短，一般為期1～2 a，最短僅一個季度，且轉出戶視年收益情況隨意收回和轉出。

1.2 土地流轉價格區域間差異較大

我國農地流轉率在省際間存在較大差異，在西部很多地區，受氣候和灌溉條件的影響，尤其是民族自治地區，價格普遍偏低，以土地質量與位置為判斷標準。土地肥沃并距離市區較近的土地流轉租金更高。同時，流轉雙方在簽訂合同時會考慮到市場環境的具體情況，根據相關比例或一定金額適當提升租金。

2 西部地區農村土地流轉現狀具有特殊性

與東部和中部地區相比，西部地區農村土地流轉不僅僅具備全國共有的特性，同時還具備一定的區域特色，主要體現在以下幾個方面。

2.1 政策導向提升土地流轉聚集度

相較于中、東部地區以市場為導向的土地流轉體系，西部地區由于其地理位置與經濟環境導致農村土地流轉依然是傳統的、以政府為主的流轉體系。政府在土地流轉體系建設中將土地流轉面積擴大以及推動連片流轉作為重點工作內容，顯著改善了土地流轉的聚集度。從西部地區各個村鎮在鄉鎮管理部門簽署的土地流轉合同數量以及相關數據可以看出，近幾年來西部土地流轉聚集程度持續提升，為土地整合而進行的農地流轉不斷增加。

2.2 村委會扮演“土地銀行”角色參與土地流轉

西部地區村委會是重要的政府部門之一，是政府在村莊的職能延伸，負責處理絕大部分落實政府政策的工作。西部地區地廣人稀，農戶分布集中度低，村委會需要溝通協調流出土地農戶以及土地流入主體之間的關系，在土地流轉的程序中起到“土地銀行”的作用。

村委會會建立農民專業合作機構，并且通過團隊的名義對土地進行整合集中，連片出租給集體經濟組織外的其他種植大戶或經濟組織，并向土地流入方收取一定管理費，作為協調費用支出。村委會的介入降低了信息搜索、合約談判和執行等方面的交易成本，提高了溝通效率，一定程度上協助改善了農戶在土地流轉中的弱勢地位，避免了在土地質量的信息不對稱以及在土地經營權流轉過程中可能出現的“逆向選擇”情況。另外，村委會還具備雙向擔保的重要職責，能夠進一步強化農戶的安全感，全面保護了農戶的正當利益，從而進一步提升了農戶流出土地的積極性，同時也降低了土地流入方對短期用地風險性的擔憂。

2.3 土地流轉用途“非糧化”趨勢明顯

在始終保持農村土地用途的基礎上，土地流轉的流入方需要土地的目的大致分為三類：一是需要開展適度經營的小規模的家庭耕作；二是從事大宗農產品的大規模農業經營；三是從事蔬菜瓜果等高額收益的高效農副產品銷售。在當前農業經營狀態下，農戶家庭經營所獲得的經濟效益以及蔬菜瓜果等種植經濟農作物所獲得的經濟效益之間距離較小。所以，在經濟效益最大化的驅動下土地流入方更加側重于蔬菜瓜果等種植經濟農作物，從而使得土地被“非糧化”利用。朱文（2014）[3]調查了四川省彭州、綿竹、都江堰和甘肅武都4縣共203戶農戶，結果表明轉入戶中將有23.81%的農戶將流轉土地用于非農建設，轉出戶中則有近50%的土地用于非農建設。

3 新型城鎮化建設下西部農村土地流轉的存在問題

近年，我國學術研究對西部地區農村土地流轉的相關研究大多聚集在農村土地流轉的實際情況、農村土地流轉影響因素及農村土地流轉績效分析三方面，發現在新型城鎮化的背景下，西部農地流轉仍存在諸多問題。

3.1 農民主體地位缺失

由于我國復雜曲折的歷史發展背景，城鄉二元結構使農村與城市的交互脫節，小農經濟、小農意識的影響仍然存在。在國家大力發展農村經濟，努力推行新型城鎮化建設的大環境下，農民處于弱勢地位，主體地位受到威脅，農戶本應得到的利益卻被侵占，使得部分地區土地流轉意愿不強。

3.2 缺乏專業、有效的中介服務機構

鑒于土地流轉交易市場與其他交易市場存在著一定的區別，所以在農村土地流轉中需要通過中介機構進行銜接。土地流轉中介機構主要由政府與個人創建。同時，由于農村土地流轉的互聯網信息平臺建設不完善，農民無法在網絡平臺中獲取真實有效的土地流轉信息。政府掌控下的土地流轉使資源信息利用效率低下。新型城鎮化吸引農民進城發展，大量農村土地閑置荒廢亟需流轉，中介機構能夠有效提高信息傳遞的時效性、準確性與擴散性，是影響土地流轉推進速度的關鍵所在。

3.3 農地社會保障功能的弱化

受西部地區整體發展水平相對落后的制約，在宏觀經濟的變化規律、社會經濟結構調整的過程中，基本社會保障制度，尤其是勞動權益保護的缺失，使農村流動人口面臨更大的失業風險。與此同時，土地的“穩定器”作用制約了土地使用權的流動，在西部地區這種現象較其他地區更為普遍。

4 促進我國西部農村土地流轉問題的對策

農村土地流轉對新型城鎮化的推進作用，需要基于科學有效的規劃、合理的利益分配制度，完善利益聯結機制對于優化城鄉土地結構、有效分配農業生產要素資源至關重要。在厘清現存問題的基礎上，需要結合實際探索相應對策。

4.1 明確界定土地所有權主體和產權邊界

對未經確權的土地進行流轉，會造成土地收益分配不公平，因此完善對農民土地產權的法律規定是規范農村土地產權的前提。科學界定農村土地所有權權力和義務，貫徹農村土地產權“三權分置”制度，是推進農村土地流轉多元化發展的重要環節。完善土地使用權的登記制度，采用登記生效制度，能進一步強化農民的土地權利。對外商企業的土地利用進行嚴格監督，保護農民的土地權益。

4.2 優化政府職能，拓寬區域性市場

首先，加強農村土地流轉法律體系和監管機制的建設和改革，不斷完善市場經營過程中的土地流轉制度，發揮政府在宏觀管理上的重要作用。對農村土地使用權進行流轉，需以遵守基本農田保護制度為前提，因此必須對耕地流轉用途加強監督，防止將農業用地用于非農建設。

其次，強化中介機構的建設和管理，降低交易成本，完善相關配套服務體系，建立跨區域的土地流轉市場，豐富市場主體，引入銀行和其他金融機構提供資金服務，健全和改善城鄉金融服務。

再次，加強土地流轉過程中的引導和監管，保障土地資源的合理利用，規范土地流轉市場各方行為。基層部門加強法制宣傳力度與執行力度，以正式合同為依據進行農村土地流轉交易，強化農民的法治意識，對流轉登記提出明確的要求，實事求是地面向公眾公布其權屬、主體、設立等相關信息，建立起規范有序的流轉市場。優化農村土地流轉的模式，在土地流轉過程中，尊重農民意愿，給予農民自由轉讓權，建立糾紛調解和仲裁機構幫助農村居民調解爭端。

4.3 健全農村社會保障體系

健全農村社會保障制度，能夠有效減輕土地的社會保障功能，降低農民的“戀地”情結，從而促進農民的市民化、農村的新型城鎮化。建立農村社會保障體系，以統籌城鄉協同發展為目標，使社會福利制度均衡化，完善農村社會養老保險制度、失地補貼制度，全面覆蓋城鎮醫療保險，推廣新型合作醫療制度。加快戶籍制度改革，使農村轉移人口能夠享受與城鎮居民平等的社會福利保障權。

土地流轉和農業現代化建設推動了農村剩余勞動力的轉移，為平衡農村人口單向流動帶來的勞動力匱乏問題，可鼓勵經營業主雇傭愿意并有能力的當地農民從事農業生產及其他相關新興產業，為剩余勞動力提供良好的就業環境和穩定、公平的經濟待遇，提供相關職業技能培訓，增強自身素質技能，促進農村剩余勞動力在農業內部就業。

5 結束語

在新型城鎮化進程中，西部農村土地流轉在政府、市場、農戶等各個層面都存在諸多問題，這也是我國解決“三農”問題必須跨越的障礙。建設新型城鎮化的內在需求要求持續關注土地流轉制度的健全，進一步優化土地流轉市場體系，深化市場培育，營造良好的外部環境，促進新型城鎮化和新農村建設協調推進，推進和諧健康的城鎮化，兼顧城鄉，最終使廣大農民真正受惠，使西部農村地區經濟得到發展。

參考文獻：

[1]錢忠好，冀縣卿.中國農地流轉現狀及其政策改進——基于江蘇、廣西、湖北、黑龍江四省（區）調查數據的分析[J].管理世界，2016（2）：71-81.

[2]姜大謙.社會成本視角下西部民族自治地方農村土地流轉問題研究[J].黑龍江民族叢刊（雙月刊），2017（3）：86-92.

[3]朱文.西部地區農戶土地流轉現狀剖析[J].西南民族大學學報（人文社會科學版），2014（1）：137-141.