土地節約集約利用模式淺析

袁清坡

[摘要]結合湖南湘江新區土地管理實際，對新區土地節約集約利用主要做法、工作經驗進行總結剖析，提煉土地節約集約利用的“新區模式”；優化創新管理工具和策略，提出進一步提升新區土地節約集約利用水平的主要政策措施。

[關鍵詞]土地利用；節約集約；模式；湖南湘江新區

[中圖分類號]F301 [文獻標識碼]A

1 背景

2014年9月，國土資源部發布《關于推進土地節約集約利用的指導意見》（國土資發〔2014〕119號），確定了土地節約集約利用的主要目標和政策措施。2016年5月，湖南省人民政府發布《關于進一步加強節約集約用地的意見》（湘政發〔2016〕10號），對湖南省節約集約用地進行了安排部署。2017年，國家發改委發布《2017年國家級新區體制機制創新工作要點》（發改地區〔2017〕583號），明確了湖南湘江新區（以下簡稱“新區”）探索土地節約集約利用經驗的主要任務。目前，我國經濟已由高速增長向高質量轉變，處在轉方式、優結構、轉動力的關鍵期。建立健全節約集約用地制度體系，提高土地節約集約利用水平，已成為我國加強土地資源管理、落實十九大會議精神的必由之路。

2 新區概況

2015年4月，國務院正式批準設立湖南湘江新區（以下簡稱新區）。新區位于長沙市湘江以西，包括岳麓區、望城區和寧鄉市部分區域，核心區域為岳麓區的岳麓街道等15個街道、望城區的喻家坡街道等8個街道以及寧鄉市的金洲鎮，覆蓋長沙高新區、寧鄉經開區和望城經開區3個國家級園區，寧鄉高新區和岳麓高新區2個省級園區。2017年新區實現地區生產總值2208.85億元，同比增長11.2%；規模以上工業增加值1173.14億元，同比增長12%；完成固定資產投資2313.37億元，同比增長16.3%；實現社會消費品零售總額697.14億元，同比增長14.8%。

新區土地總面積120447.47hm2，占長沙市土地總面積的10.19%，人均土地面積0.09hm2，低于長沙市平均水平。2017年，新區地均國內生產總值183萬元/hm2，單位用地固定資產投資192萬元/hm2，均高于全市、全省平均水平。

3 新區土地節約集約利用主要模式

作為“兩型社會”建設示范區，國家、省、市賦予了新區更多先行先試、大膽創新的機會。經過多年來的實踐探索和總結提煉，新區已逐漸形成了多種土地節約集約利用典型模式。

3.1 政府主導、整體開發型節地模式

該模式主要是通過嚴格的用地邊界限定、科學選址和功能規劃定位，形成生態空間和城鎮生產生活空間相互融合的總體空間格局，提高了區域土地的總體承載力效能。借助“總量鎖定”，約束、促進建設用地的“存量優化、流量增效、質量提高”，在規劃層面挖掘存量土地承載力潛能、提高土地利用生態景觀效應、增強各類土地功能的匹配度、提升用地企業準入門檻、促進產城融合一體化發展等理念貫穿于土地利用全過程，真正實現規劃引領。梅溪湖國際新城、濱江商務新城、洋湖總部生態新城等新區重點開發片區成為該模式的典型范式，獲得了國內外的廣泛認可，成為中部地區土地節約集約利用的創新范本。

3.2 內涵挖潛、資源共享型節地模式

3.2.1 道路交通設計優化節地模式。該模式是指從城市建設的內涵挖潛著手，在保障道路通行需求基礎上，采取壓縮道路總體路幅、優化道路橫斷面等方式，既可以節約道路占地，又能相應提高道路通行能力。如新區的梅溪湖片區，按照“窄路密網”原則，打通交通微循環，不僅提高道路通行效率，還節約了大量土地。

3.2.2 高層保障房安置節地模式。該模式是指在城市規劃區內，摒棄傳統的建設低、多層農民安置房模式，通過“兩轉變一納入”（轉變土地性質、轉變農民身份，全部納入城鎮就業服務和社會保障體系），將農民生活、生產安置用地統一納入政府平臺公司運作，由區（縣）政府統一建設高層安置保障房。對節約出來的安置用地進行前期整理，通過合理途徑調整到經營性建設用地市場，以解決生產經營問題，讓農民安居樂業。

3.2.3 公共資源共享節地模式。該模式是指在工業用地供應時，只安排標準廠房用地，由工業園區統一規劃布局配套用地，實施“公共資源共享”的配套政策。該模式充分利用有限的土地資源，在開發園區內集中建設公共服務配套設施，實現公共資源共享，既節約了能源，減少重復建設帶來的土地浪費，又提高了土地產出效率，改善了園區的生態環境。

3.2.4 盤活低效用地節地模式。該模式是指通過環保搬遷或低端產業退出，將原來部分污染高、能耗高且產出低、效益低的企業淘汰或轉移。根據規劃和產業發展要求，將原企業騰退的低效用地重新進行開發，既能保障部分先進生產型或高端服務業項目能落地，又能盤活個別企業閑置的土地。以長沙高新區內的湖南瀟湘神光新能源科技有限公司為例，該企業原用地面積5.42hm2，開發建設容積率未達到1.0。經企業與長沙高新區管委會協商，擬將該宗地轉讓給相鄰的紅太陽光電有限公司進行重新規劃設計和再次開發。通過低效用地轉讓再開發，該宗地集約利用水平顯著提高。

3.2.5 工礦廢棄地改造利用節地模式。該模式是指根據區域發展規劃定位，運用生態保護理念和工程技術手段，結合地形地勢將工礦廢棄地進行復墾再利用、再開發的過程。以大王山國際旅游度假區為例，其前身是坪塘老工業區，通過關閉原污染嚴重的大量水泥化工企業，充分利用區域內山、水、洲等自然資源以及曾國藩墓、古桐溪寺等歷史文化資源，結合長沙地鐵3號線、長潭城際輕軌、中運量交通等交通優勢，建設成國際一流的旅游度假區目的地和具有“山水洲城”特色的綠色新城，爭創全國及世界范圍內礦區生態環境修復的示范樣板工程。

3.3 立體開發型節地模式

3.3.1 多、高層標準廠房節地模式。該模式是指在工業園區內，鼓勵建設多、高層標準廠房，為大量處于初創期的中小企業提供生產空間。通過引入市場化運營主體，為入駐企業提供政策咨詢和經營服務，形成產業集聚發展效應，達到節約集約土地目的。

3.3.2 城市立體空間開發節地模式。該模式是指在地形高差較大的區域，充分考慮現狀地坪與規劃道路之間的自然高差，在不改變現狀地坪的基礎上，結合地上、地面及半地下空間，按照人車分流、立體開發、復合利用的用地模式，達到節約集約用地的最佳效果。如濱江新城片區的雅禮中學，在學校操場下配套建設停車場，不僅提高了建設用地利用效率，節約了土地，而且對片區城市設計提供了很好的樣板。

3.4 農村土地綜合整治型節地模式

該模式是指在鄉村振興中，以節約集約用地為抓手，以田、水、路、林、村綜合整治為平臺，加強道路、學校、文化娛樂等基礎和公共服務設施建設，積極引導農民盡量集中居住，改善農村人居環境、集聚發展現代農業產業，增加建設用地置換指標，緩解經濟社會發展用地供需矛盾，促進城鄉一體化發展。如寧鄉市金洲鎮的關山村，作為國土資源部城鄉建設用地增減掛鉤試點和長沙市市委推進城鄉一體化發展試點區，開創了“農民向城鎮集中、土地向規模經營集中”的新農村土地綜合整治節地模式。

4 進一步加強土地節約集約利用的建議措施

明確土地節約集約利用總體思路、創新優化土地管理方式和配套政策，全面推廣土地節約集約利用“新區模式”，打造具有鮮明新區特色的土地節約集約利用管理體系。

4.1 明確土地節約集約利用總體思路

以“不斷優化土地節約集約利用模式，實現新區創新驅動、轉型發展、率先崛起”為總體導向，以“數量、質量、形態、生態”統籌推進為主線，以“建章立制、獎懲并行”為抓手，立足資源稟賦，緊扣新區優勢，力爭通過理念、政策、措施等全方位創新，形成具有新區特色的‘多維互動、一體統籌的土地節約集約利用管理工作格局。

4.2 推動土地節約集約利用先行先試

4.2.1 建立完善用地控制指標與動態監測制度。根據國家、省、市相關政策規定，結合新區土地管理實際，對現有典型模式進一步總結提升，出臺加強節約集約用地相關指導意見及土地利用指標控制引導標準等相關配套文件。在具體供地管理中，選擇適量易于獲取、便于衡量考核且能夠真實反映土地節約集約利用水平的核心技術指標，對土地節約集約利用情況進行動態監測。

4.2.2 完善節約集約用地獎勵制度和補償機制。完善節約集約用地獎勵制度，通過土地發展權、土地收益傾斜性配置，鼓勵、引導區（縣）和用地主體發揮自身能動性，促進土地節約集約利用。根據生態系統服務價值、生態保護成本、發展機會成本，運用政府和市場手段，建立健全生態補償與基本農田保護補償機制。

4.2.3 全域、全要素推進各類用地綜合整治。通過對城鎮低效用地、農村集體土地等不同用地類別進行全方位、多功能的土地綜合整治，挖掘現有用地潛能，提升新區總體土地空間承載效能。

4.2.4 引入多樣化土地建設開發管理模式。在新區現有土地開發模式基礎上，嘗試引入“1.5級”土地開發模式。通過“時間換空間”，減少土地閑置，提高土地利用效率。

4.3 實施土地利用差別化管理

根據新區土地利用現狀、產業發展布局、城鎮體系規劃、片區功能定位等綜合基礎資料，將新區規范范圍劃分為不同管理單元，實施差別化用地管理政策，形成適用于新區不同地方、不同用地結構和功能導向的土地節約集約利用方法。加強重點建設地區和重點產業的用地指標支持力度，促進優勢產業和新興產業的發展集聚；優化調整新增用地需求的空間配置布局，優化現狀存量建設用地（產業用地、城鎮生活用地）的承載內涵；兼顧不同地區間土地開發利用的發展權益分配，兼顧城鄉間土地開發與利用效益的分配，支撐新區區域統籌一體化均衡發展。

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