江蘇省高標準農田項目上圖入庫及信息化管理研究

劉敏 隋雪艷 徐翠蘭 王曉瑞 武茂勛

[摘要]實現高標準農田建設統一上圖入庫、建立高標準農田信息化管理機制，是黨中央、國務院對高標準農田建設管理工作提出的新要求。基于座談調研法、試點調查法和空間分析法，針對江蘇省高標準農田建設和管理中存在的問題，提出在政府主導，各個部門協調配合下，將全省高標準農田項目上圖入庫的技術思路和經驗做法，查清了全省歷史上已建成、已驗收、在建和已立項的高標準農田規模、分布等狀況，建立了高標準農田項目管理信息系統，實現了數字化管理。最后得出高標準農田信息化管理對實現高標準建設管理科學化、規范化、精細化和提升管理效能起著重要的作用。

[關鍵詞]高標準農田；上圖入庫；信息化管理；江蘇省

[中圖分類號]P285 [文獻標識碼]A

高標準農田建設是確保18億畝耕地“紅線”，提高耕地質量的重要抓手，是保護耕地、穩定提高農業綜合生產能力的需要。推進高標準農田建設是落實國家“藏糧于地、藏糧于技”戰略的重要舉措。近年來，江蘇省高度重視高標準農田建設，不斷加大投入，通過土地整治、農業綜合開發、新增千億斤糧食生產能力規劃田間工程建設、農田水利建設、土壤改良、平原綠化工程、農業農機裝備配套等方式，大規模多樣式地開展了高標準農田建設，但由于參與部門眾多、建設方式多樣、建設標準不一，導致高標準農田建設布局和進展情況不清，是否重復建設不明。為確保高標準農田及時上圖入庫，落實到“一張圖”上管理，做到底數清、情況明，避免項目重復建設，江蘇省于2015年開展了高標準農田上圖入庫工作，在此基礎上進行分析研究。高標準農田項目上圖入庫及信息化管理，是利用信息化技術將高標準農田項目上圖入庫，對于確保高標準農田保質保量全面落地，開展考核評估，推進高標準農田統一監管以及實行永久保護與高效利用，將起到十分重要的作用。

1 江蘇省高標準農田建設及管理現狀

1.1 江蘇省高標準農田建設狀況

1.1.1 參與部門眾多。江蘇省高標準農田建設涉及國土、發改、農業、農開、水利等多個部門，目前開展與高標準農田建設有關的部門及其項目包括：①“省發改委”組織實施的新增千億斤糧食產能規劃（商品糧基地）建設項目，②“省發改委”與“省農委”聯合實施的新增千億斤糧食產能規劃（高標準糧田）建設項目，③“省發改委”與“省水利廳”聯合實施的新增千億斤糧食產能規劃（末級渠系）建設項目，④“省國土廳”組織實施的高標準基本農田建設項目，⑤“省農委”組織實施的旱澇保收標準農田建設項目，⑥“省農開局”組織實施的農業綜合開發項目，⑦市、縣、鄉級人民政府組織實施的高標準農田建設項目或直接認定的高標準農田項目。

1.1.2 建設方式多樣。“省發改委”、國土部門、“省農委”、“省農開局”和“省水利廳”建設的高標準農田方式存在著多樣性，部分采用項目管理，且有拐點坐標，項目立項、實施、驗收資料較齊全，管理模式標準，如國土資源部門土地整治項目，對其進行認定和統計較為簡單，而且目前國土項目已經實現了數字化管理；部分采用項目管理，但沒有明確項目區概念，沒有拐點坐標，在項目區范圍線水系圖或行政界線圖等簡單的圖紙上進行標繪，如農業部門千億畝質量提升田間工程、水利部門灌溉區改造，大都不涉及土地平整，均是點狀或線性工程，特別是有些渠道工程、灌溉區建設等，往往項目圖件簡單的疊加在水系圖、行政區圖上，只有受益面積，認定具體項目范圍也較為困難。

1.1.3 建設標準不一。目前，涉及高標準農田建設的標準有1個國家標準、2個行業標準和1個部門規范，分別是：《高標準農田建設通則》（以下簡稱《通則》）、國土資源行標《高標準基本農田建設標準》、農業行標《高標準農田建設標準》和《國家農業綜合開發高標準農田建設示范工程建設標準（試行）》（2009年）。各個部門在建設過程中遵循不同的建設標準，造成了高標準農田建設的內容和側重點不同，如國土資源行標在土地平整、灌溉與排水、田間道路、農田防護與生態環境保持等工程建設方面都做出了明確規定，農業行標偏重于土壤培肥和農業先進科技配套等，參照的標準不同，導致建成的高標準農田效益發揮存在差別。

1.2 江蘇省高標準農田建設管理現狀

1.2.1 多頭管理，家底不清。江蘇省高標準農田建設涉及各級政府、發改、國土資源、財政、農業、水利、農業綜合開發等多個部門，首先各個部門項目類型和建設內容紛繁多樣，導致建成的高標準農田在什么地方、數量怎么樣、質量如何、項目是否交叉等情況不明。其次各個部門信息化程度也不同，目前國土部門基于“一張圖”工程和農村土地整治監測監管系統，實現了土地整治項目的數字化，而其他部門因為沒有基礎數據的支撐，目前尚未實現數字化管理，信息化管理落后的狀況也造成了成果統計的困難。目前主要通過農村土地整治監測監管系統開展高標準基本農田建設信息的報備工作，主要是對國土資源系統通過土地整治建設高標準基本農田情況進行動態備案，同時也對其他部門開展的高標準農田建設情況進行簡單的信息統計。

1.2.2 溝通不暢，各自為政。江蘇省高標準農田主要由省國土廳、發改委、農委、農開局四個平行部門牽頭建設，各部門之間屬于平行單位，由于缺乏共同的溝通平臺而沒有形成有效的溝通機制，使得高標準農田建設各自為政，對彼此開展高標準農田建設的方式、內容等情況不甚了解。溝通不暢，各自為政容易導致重復建設、重復投資，從而影響了高標準農田建設效率的提高、效益的發揮。

2 江蘇省高標準農田項目如何上圖入庫

結合當前工作實際，基于多部門共建背景下的高標準農田上圖入庫，應建立“政府主導、部門統籌協調”的機制，按照“項目標繪-實地核查-審核確認-數據匯交-數據入庫”的工作程序統一開展。首先依托國土部門“一張圖”形成工作底圖，縣級發改、農業、農開等部門統一到國土部門進行項目標繪，并按照“求同存異”的原則進行屬性信息調查，然后由各部門分別對各自上圖項目的空間信息和調查信息進行審查確認，確認無誤后按照自下而上的原則逐級上報，省級各個部門對其成果進行最終審核確認，最終由國土部門進行統一匯交入庫，實現對每一個項目空間位置和屬性信息（調查表）的上圖入庫，實現數字化管理。縣級詳細程序見圖1。

2.1 資料收集與分析

縣級相關部門收集高標準農田項目資料，包括統計臺賬、圖形數據、屬性表格、文字報告及項目備案信息等，并對資料進行整理、分類和分析。

2.2 內業處理

將土地利用現狀調查數據和遙感影像數據進行數據整合，作為高標準農田上圖的基礎數據并制作上圖入庫的底圖。電子底圖以縣（市、區）為制作單位，主要用于計算機直接標繪上圖；紙質底圖是基于基礎數據打印紙質圖件，以項目覆蓋區域為項目范圍，主要用于項目在圖紙上標繪上圖。底圖數據要求疊加行政界線、地類界線、線狀地物、影像、村名、鎮名、道路名、河流名等。行政界線及村名、鎮名要突出顯示。

2.2.1 項目內業標繪。根據各部門高標準農田建設項目特點，

采用計算機標繪、紙質圖標繪、矢量數據轉繪三種方式進行項目標繪。計算機標繪以土地變更調查數據和遙感影像為電子底圖，各部門根據項目示意圖、項目位置說明等信息，直接在計算機上進行指界，標繪項目區范圍線。紙質圖紙標繪是根據項目區范圍確定項目所在的行政區，按照覆蓋的行政區范圍制作打印工作底圖，依據工作底圖上的道路、河流、溝渠以及圖斑邊線直接在紙圖上進行指界，標繪項目區范圍線。項目范圍標繪完畢后，利用圖形轉繪方法完成計算機標繪。對于有矢量數據的項目，首先將坐標系等基礎信息進行統一轉換，然后形成項目范圍線。

2.2.2 調查表填寫。由于不同部門高標準農田建設項目內容不同，項目信息也不盡相同，屬性調查表設計根據“求同存異”的原則進行，相關部門依據項目檔案資料填寫，基本屬性必須填寫，特色指標選擇性填寫，保證納入信息化管理的各類項目均能達到基本的高標準農田建設要求，同時還能保留不同項目的特色。

2.3 部門審查

縣級相關部門對項目范圍、調查表進行確認，確認以內業為主，外業為輔。室內無法直接確認的，各部門上圖人員進行實地確認；實地也無法確認的，采用GPS進行補充測量。成果確認無誤后統一由國土部門負責上報，按照各司其職的原則，省級國土部門將成果分別提交其他相關部門進行審查確認，以保證成果的完整性、準確性。

2.4 數據入庫

數據入庫主要包括空間數據、屬性數據、影像數據、元數據等數據入庫。數據入庫通常包括數據檢查、參數輸入、數據組織、數據入庫等。

數據入庫后需要進行數據處理，主要是按照數據庫標準要求，對屬性數據進行處理。包括項目上圖編號處理、圖屬關聯、所在圖幅號填寫等。屬性數據處理方法包括空間關系賦值、關聯字段賦值等。項目上圖編號處理是按照項目上圖編號規則，利用建庫軟件對項目進行自動編號。圖屬關聯是利用調查表中的上圖編號、項目名稱和圖形數據中的上圖編號、項目名稱信息，自動建立圖屬關聯關系，實現圖屬相互查詢。所在圖幅號填寫是利用項目區范圍以及圖幅結合表的空間關系，自動填寫項目區所在的圖幅號信息。

3 目前取得的成效

3.1 基本摸清高標準農田建設家底

將全省各部門和市、縣人民政府建設的133.33多萬hm2高標準農田全部實現上圖入庫，全面查清全省高標準農田的數量、質量、分布等狀況。

3.2 建成江蘇省高標準農田信息管理系統

為實現高標準農田數字化管理，建成了上圖軟件和高標準農田建設管理信息系統。前者是將高標準農田建設項目屬性信息和空間信息進行矢量化，實現項目的精準標注；后者是集數據錄入、數據管理、統計分析以及綜合監管等功能于一體，實現了高標準農田項目“一張圖”管理，直觀展示了項目的空間布局、項目位置及面積交叉情況等信息，為政府決策提供了技術支撐。

3.3 實現高標準農田上圖入庫日常化管理

建立高標準農田年度更新機制，主要是對已經上圖入庫的項目及時更新建設狀態，同步項目建設信息；對新建項目要及時完成上圖入庫，從而建立統一時點的高標準農田項目數據庫，及時準確掌握全省高標準農田建設情況，保證成果現勢性，實現對高標準農田建設日常管理。

4 主要經驗

4.1 政府主導，部門協調

高標準農田上圖入庫工作推進過程中，我省建立了“政府主導、國土主辦、部門協調配合”的工作機制，保證了工作的順利推進。首先省政府高度重視，召開專題會議明確要求依托國土資源“一張圖”，將各相關部門建設的高標準農田集中落到“一張圖”上；其次各個相關部門積極響應，相互配合，聯合制定了工作方案和實施方案、統一部署了工作，并組織召開業務培訓會，確保上圖入庫工作順利有序推進。

4.2 統一標準，規范實施

統一標準是高標準農田上圖入庫工作的關鍵一環。由于歷史等原因，我省高標準農田建設涉及市、縣人民政府和發展改革、國土資源、農業、農業資源開發等諸多部門，其建設內容和建設標準不盡相同，必須在統一技術標準的前提下，才能將所有高標準農田落在“一張圖”管理。為此，在充分調研了解各相關部門高標準農田建設情況，客觀分析高標準農田管理現狀的基礎上，省級相關部門遵循“求同存異”的原則，統一了高標準農田上圖入庫技術規范和標準，包括工作底圖、技術標準、管理軟件和作業方法等，保證了上圖入庫工作規范實施。

4.3 明確責任，各司其職

針對高標準農田建設多部門、多類型、多主體的特點，我們明確各級國土資源、發展改革、農業、農業資源開發等相關部門分別負責各自建設的高標準農田上圖入庫。省級相關部門分別對口開展業務指導和成果審查確認，省國土資源廳還負責全省上圖入庫工作成果的匯交等；縣級相關部門組織相關業務人員，在規定時間內統一到縣級國土資源部門開展項目標繪，繪制確認圖，填寫調查表，完成項目上圖工作；市級相關部門對縣級工作成果審查后，統一匯總至市級國土資源部門，提交省國土資源廳。

為保證上圖入庫項目的真實性，各部門建設的高標準農田項目統一到縣級國土資源部門上圖入庫時，堅持做到每個上圖入庫項目都能找到責任部門、責任主體，對不明確責任部門的項目，不予上圖。

4.4 試點先行，完善方案

為充分檢驗工作方案和技術方案的可行性，保證高標準農田順利上圖入庫，選擇高標準農田建設任務完成較好、相關部門均有項目覆蓋的地方開展試點工作，組織省級相關部門、縣級相關部門現場開展高標準農田項目指界標繪、填寫調查表、審核確認等工作。通過試點，進一步完善了工作方案、技術方案和管理軟件。

5 結論

（1）江蘇省依托國土“一張圖”工程，在有效組織協調與科學技術支持下，對國土、發改委、農業、農開、政府等部門牽頭建設的高標準農田項目進行了統一上圖入庫，取得了良好的效果，為大力推進高標準農田建設，實現數字化管理提供了寶貴的經驗。

（2）當前，實行高標準農田建設統一上圖入庫、建立信息化管理機制是黨中央、國務院對高標準農田建設管理工作提出的新要求，將高標準農田建設情況要統一納入國土資源遙感監測“一張圖”和綜合監管平臺，統一建設標準、統一上圖入庫、統一評估考核，形成高標準農田建設全國“一張圖”，這就要求國家層面出臺相關政策文件，大力推動各地各部門上圖入庫工作，探索信息開放共享機制，實現成果實時共享，以滿足各有關部門需求。

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