運用國際經驗建立科學的農業開發項目管理評估體系

李勁松 李雪梅

[摘要]分析我國傳統農業開發項目在管理評估上長期存在自上而下、以我為主、脫離群眾等問題。借鑒國際金融組織對農村發展項目管理評估經驗，提出建立“三位一體”的項目監測和評估管理體系，加強群眾參與和監督，強化農業開發項目績效和考評工作結果的約束力。

[關鍵詞]國際經驗；農業；項目；評估

[中圖分類號]F323 [文獻標識碼]A

國家的“十三個五年規劃綱要”指出堅持以新的理念引領現代農業發展，提高農業質量競爭力和效益，確保國家主要農產品有效供給，促進農民收入持續較快增長。要實現中央提出的加快現代農業的發展要求，構建我國農業可持續發展體系，需要借鑒國外農業發展的先進經驗和管理方法，不斷完善我國政府對農業開發項目投資全過程的管理與評估，增強項目的資金使用效率，提升農業開發項目的效果。因此，對于我國農業開發項目的管理與評估，應該積極參考國際上規范、先進、科學的項目管理評估理念和方法，在此基礎上建立適合我國農業開發項目的科學管理評估體系。

1 我國傳統農業開發項目管理評估的做法

長期以來我國資源的配置主要是通過政府來完成的，因而在具體農業開發項目管理評估上基本表現為政府行為。以農業綜合開發項目評估為例，該類項目由我國政府部門農業綜合開發辦公室負責，該部門下設農業綜合開發評估咨詢信息服務中心（以下簡稱“農發辦評估中心”）具體承擔對所有農業綜合開發項目的評審。為了對各個農業綜合開發項目提供科學地投資決策和依據，農發辦評估中心每年組織大量的專家，從市場、技術、組織管理、財務與經濟等方面，全面系統的對各個農業綜合開發項目進行系統的論證和評估。這種政府主導型的項目管理評估方式的具體流程如下：首先農業綜合開發項目實施單位的主要領導向農發辦評估中心提交項目評估委托書，并雙方簽字；其次農發辦評估中心從專家庫里抽出一定比例評審專家組成評估小組，制定詳細的項目工作計劃組織開展評估，在評估過程中收集有關項目的各種資料和數據，在此基礎上進行科學的分類整理、計算加工、分析研究；最后評估小組根據分析研究所得的結論性意見，編寫項目評估報告，并簡要說明理由，供決策者參考。

這種傳統的農業開發項目管理評估模式的基本特點表現在：①項目的管理評估工作由農發辦評估中心負責，其組成人員既有評估中心內部人員也有聘請的外來專家；②項目管理評估的目的主要服務于政府主管部門和進行一些必要的學術研究；③項目管理評估是一種自上而下的過程；④項目管理評估主要是對上級主管領導負責，管理評估過程缺少當地農戶的積極參與。這種自上而下的農業開發項目的管理評估反映出的最典型的理念就是“以我為主”、“脫離實際”。由于外來評估專家、學者、官員并不了解項目當地的實際情況，容易“發號施令”，加之項目的管理評估過程沒有當地農戶的積極參與，不能發揮當地群眾的主動性和創造性，因此制定的項目方案，容易忽視當地村民的實際需求，也不利于去發現和解決當地的實際存在問題。

2 國際金融組織對農村發展項目管理評估的經驗

世界銀行和亞洲開發銀行等國際金融組織對項目的管理評估與我國傳統的農業開發項目的管理評估有一定的區別。他們更注重項目實施過程和結果的監測與評估，從項目的規劃到項目的實施都有相關利益群體的共同參與，他們將參與式理念和方法貫穿于項目全過程中，在項目管理評估過程中形成了一套科學嚴密的參與式監測評估的理念和指標設計的方法。他們對于項目管理評估過程，就是通過鼓勵相關受益群體自主參與具體項目的決策、實施、利益分配全過程，并與專家、科技人員及政府部門一起不斷尋求和探討解決當前問題途徑的一種工作方法和模式。例如世界銀行為了保證其所投資的農村發展項目穩定的發揮長期效益，以便項目實施能夠促進農村社區的可持續發展，在項目的管理評估過程中注重社區群眾的積極參與，在增加社區群眾參與性方面采取了一系列措施，充分發揮他們的積極性。通過征詢和調查社區群眾對項目的意見，了解社區群眾最關心什么樣的問題，哪些問題對他們的影響最大，這些問題會帶來什么樣的影響，應該采用什么樣的積極防范措施等等。在項目方案的制訂、市場調研、項目所采用的技術、資金籌集、財務報賬制度等各個方面廣泛吸收社區群眾的共同參與論證，制定了詳細的工作計劃，從而保證了農村發展項目管理評估工作的客觀真實性。

由此可見，項目管理評估不僅起著檢驗項目活動和效果，及時調整項目內容的作用，更為重要的是鼓勵受益群體和利益相關者進一步開展工作。在對項目活動和效果的監測評估過程中要求全體參與項目活動農戶都應該參與進來，與項目工作人員一起對項目活動的實施情況和效果進行記錄、監測和分析，并及時調整內容，使項目的管理評估過程，成為激勵農戶積極參與管理并主動采取相應行動的動力之源。

3 完善我國農業開發項目的管理評估建議

國際金融組織對項目管理評估的做法值得我們學習，他們運用參與式理念和方法“自下而上”開展項目管理評估工作，首先從農戶和社區開始著手，逐步向上升到鄉鎮一級，最后才到國家層次。他們對項目的管理評估過程也是對參與農戶進行賦權過程，讓社區農戶由被動變為主動，積極參與到項目實施的全過程，充分表達自己的意愿和想法，成為甄別與選擇項目方案的重要決策者。這種多方參與的項目管理評估方式，既能體現群眾意愿，又有專家的論證，提高了項目的公平性和透明性，使項目的執行與計劃目標相吻合，并保證項目資金的合理使用和效果。

我國農業開發項目的管理評估應該學習借鑒國際金融組織項目管理評估的做法，首先必須讓農戶參與到農業開發項目的決策評估中來，建立“三位一體”的項目管理評估監測體系，使政府、專業技術人員與社區農戶一起組成項目管理評估小組，共同承擔起項目管理評估工作；其次發揮社區農戶對農業開發項目建設和運行過程中的監測評價作用，這也是實際的項目管理評估的重要內容，將社區農戶對項目執行過程中各方面的監測評估意見形成報告定期反饋給政府工作部門；最后將社區農戶對農業開發項目的監測評估結果作為對政府部門組織開展項目管理工作績效考評的重要依據之一，從而強化政府對農業開發項目決策的科學化和管理的規范化。使我國農業開發項目管理評估由政府內部、主觀性的監測評估向內外部結合、客觀性的監測評估轉變。

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