“三權分置”背景下的農村土地流轉信托制模式研究

[摘要]闡述了土地流轉信托的概念及其特征，分析了土地流轉信托模式，并結合實踐總結了土地流轉信托出現的主要問題。在此基礎之上，提出了“三權分置”背景下完善我國土地流轉信托制度的建議。

[關鍵詞]土地流轉；土地信托；三權分置

[中圖分類號]D922；F321 [文獻標識碼]A

1 引言

信托制度是一種完備的產權制度，以信托的方式進行土地流轉可以有效彌補我國目前農村土地流轉市場的內在缺陷，促進農村土地大規模流轉集中。具有法律關系清晰，可依照市場變化靈活配置土地資源的優勢，能夠促進農業向現代化、專業化和規模化方向發展。對推動我國農村土地流轉集中、土地產出率、勞動生產率及資源利用率的提高有著重要的意義。

2 土地流轉信托概述

2.1 土地流轉信托的概念

土地流轉信托一般是指在堅持集體所有權、土地承包權和土地用途不變的前提下，按照自愿、依法、有償的原則，在一定期限內將土地承包者擁有的土地承包經營權委托給受托人，由受托人經營管理，收益扣除受托人的管理費后歸委托人所有的一種土地流轉方式。我國的農村土地信托具有兩大特點，一是土地流轉信托后不能改變土地的農業生產用途；二是委托的權利不是土地所有權而是經營權。

2.2 土地信托的特征

2016年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，提出完善農村土地所有權、承包權、經營權分置，簡稱“三權分置”。在我國農村土地集體所有和家庭承包責任制的背景下，實現“三權分置”是土地信托得以運行的重要基礎。所有權和承包權的分離側重于實現公平，讓農民平等的享有土地權利；承包權和經營權的分離側重于提高效率，使得作為生產資料的土地流向能創造更大價值的經營者。

3 土地信托模式的構建

3.1 成立農村土地流轉信托機構

現階段，“有地無力開發”與“有力無地開發”的資源錯配現象較為嚴重，成立農村土地流轉信托機構，有利于把分散的土地集中起來，實現資源的優化配置。土地流轉信托機構應當以信息傳遞、中介服務、組織監督和經營管理為主要職能，著力推進農村土地流轉信托的發展。

3.2 建立土地流轉信托基金

土地信托基金是土地信托機構在政府部門的監督管理下，為滿足開發經營土地的需求而發起設立的集合投資方式。現代化的農業發展對資金要求較高，財政撥款和個人自有資金等途徑難以滿足其資金需求，通過成立土地流轉信托基金，充分利用社會資本，實現資源優化配置，可有效解決土地開發資金問題。

3.3 推行土地流轉信托運作模式的支持體系

土地流轉信托的發展，離不開政策法規、市場體系、組織監督、專業技術和風險控制。

我國的土地信托發展較晚，必須建立完善的土地信托業務規則和政策法規，才能更好的促進土地流轉信托業務的發展。立足我國國情并借鑒國外土地信托經驗，規范土地流轉信托基金運作，明確土地流轉信托紅利確定的依據，完善土地流轉信托業務的稅費制度，解決土地流轉信托產權的流轉補償與變更登記等關鍵問題。

市場支持體系的建立需要從支持培育土地流轉經營者、市場信息支持、監督機制支持和資金支持四方面入手。

4 土地流轉信托出現的主要問題

近年來在國家政策的大力支持下，農村土地流轉信托模式在不斷發展，先后出現了“沙縣模式”、“瀏陽模式”、“宿州模式”和“益陽模式”等典型。這些模式與其他土地流轉形式相比確有其獨特的優勢，在土地流轉實踐中發揮著重要作用，但也出現了一些問題。

4.1 法律制度不夠完善

土地流轉信托實踐發展缺乏完善的法律制度作為支撐。土地流轉信托中出現的相關法律問題，亟需出臺相關法律法規指引，以調整交易各方的利益關系。例如，在“宿州模式”中出現的“二次代理”，受托人是作為第一受托人的基層政府還是作為第二受托人的中信信托公司存在著較大爭議。對于以直接的委托人（基層政府）還是間接的委托人（個體農戶）作為委托人也同樣存在著爭議。

法律規范缺失，土地流轉信托交易各方的權力、責任、利益便難以明晰；法律制度規范不到位，土地流轉信托的運行效率便難以保證。此外，農村土地流轉信托中的合同問題、流程問題、資金問題也有待具體的法律去規范和解決。

4.2 產權邊界不夠清晰

長期以來，我國農村土地的分配都是以村內的文件為依據，缺乏權威部門登記財產后法律規定的物權效力。然而，農村土地流轉信托中需要流轉的是農民的土地經營權，沒有經過規范完備的登記備案，土地委托人的身份就難以確定，收益歸屬亦難以明晰。這種未經登記的土地產權歸屬增加了土地交易的不確定性和交易成本，增加了農村土地流轉信托推進和開展的難度。

4.3 缺乏中介服務和組織監督

信托制度對于廣大農民而言是陌生的，需要中介服務機構及時提供專業技術支持，加強對農戶方土地流轉信托的宣傳和教育，讓他們切實了解土地流轉信托的利益和優勢。中介機構的缺失，使得各方參與者缺少了溝通交流的平臺，信息嚴重不對稱，進而在土地流轉信托交易時的定價缺乏基礎。

組織監督的缺失導致在農村土地流轉信托過程中，不少承租信托土地的使用者僅從利益角度出發將農村土地用于附加值更高的產業，并沒有按照指定的農業用途去使用土地，對國家糧食安全生產戰略造成損害。

5 完善我國土地流轉信托制度的建議

5.1 加強土地流轉信托領域的立法，加快土地確權登記

在對現有的《土地管理法》和《農村土地承包法》補充和完善的基礎之上，進一步出臺土地流轉信托相關的法律法規。

農村集體土地確權登記有利于產權明晰，是推進農業、農村改革發展的基礎性工作，對維護農民土地合法權益，順利推進工業化、城鎮化和農業現代化，加強農村社會管理，促進城鄉統籌發展具有重要意義。

5.2 建立農村土地流轉信托中介服務機構

建立土地流轉信托中介機構，加強中介機構的管理。通過制定完善的規章制度，建立詳細的內部管理制度，采取先進的管理模式，杜絕土地流轉信托中介機構不規范行為。通過聘用專業人才處理土地流轉信托業務，土地流轉信托中介獨立于行政機構辦事處，形成自己獨立的管理體系。

5.3 建立農村土地流轉信托風險控制和監督體系

建立完善土地流轉信托風險控制制度和風險應對機制，切實有效地降低土地流轉風險。采取風險回避、分散風險、風險轉移和損失控制等策略防范和控制風險。

建立農村土地流轉信托的監督管理機制。采取內部監督與外部監督相結合，政府機構監督與社會公眾監督相結合的方式。同時，倡導建立土地流轉信托行業協會對參與機構進行自律管理。

6 小結

筆者在分析我國土地流轉信托模式的基礎上，結合具體實踐指出了我國土地流轉信托實踐中出現的主要問題，并在此基礎上提出了改進和完善建議，對農村土地流轉信托的推進和發展具有一定的指導意義。

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