山西省產業扶貧現狀、存在的問題及對策研究

郝衛紅 楊勇

[摘要]“十三五”期間我國要通過產業扶貧實現3000萬以上農村貧困人口脫貧。習近平總書記提出，“要把發展生產扶貧作為主攻方向，努力做到戶戶有增收項目、人人有脫貧門路”。山西省貧困面大、貧困程度深，農業產業發展緩慢，農民增收脫貧難度大。要想從根本上解決貧困問題，必須要大力發展優勢特色產業。山西經過幾年的產業扶貧工作，產業扶貧項目迅猛發展，發揮了扶貧“造血”功能。但是在產業規劃、新型經營主體培育以及龍頭企業等項目資金管理上也暴露出了一些問題亟待解決。

[關鍵詞]山西產業扶貧;現狀;問題;對策

[中圖分類號]F126[文獻標識碼]A

產業扶貧是實現穩定脫貧的重要舉措。山西貧困地區尤其是深度貧困地區農村農業產業發展滯后，產業單一，農民增收渠道單一，是造成當地貧困的根本原因。在當前精準扶貧工作中，深入推進產業扶貧是貧困戶擺脫貧困，經濟進入良性發展的根本途徑，是2020年貧困地區進入小康的必由之路。

1? ? 產業扶貧

產業扶貧是指根植于當地區位、地理、資源稟賦等，以市場為導向，選取當地特色產業來大力扶持，帶動貧困戶增收，促進當地經濟發展的一項重要扶貧舉措。產業扶貧的資金投入主要來源于政府財政專項資金、金融機構扶貧惠農資金以及企業等社會資金。

當前產業脫貧的形式主要有自主式脫貧和帶動式脫貧。自主式脫貧是指把扶貧資金直接發放到建檔立卡貧困戶手中，這些貧困戶具備一定的生產經營能力，但是缺乏資金的支持，政府或金融機構把財政補貼或貸款發放到農戶手中，農戶可以購買家畜來擴大養殖規模或建大棚來種植蔬菜等增加收入。帶動式扶貧是指對于一些貧困戶來說，由于年老或疾病，家里勞動力缺乏，自身從事農業生產經營活動能力不足，需要新型農業經濟主體來帶動其進入產業鏈條，從而獲得收入，脫離貧困。帶動式脫貧模式主要有代種代養、托管幫扶、資產收益、合作幫扶等模式。

2? ? 山西產業扶貧發展現狀

山西省產業扶貧工作起步較晚，但是近幾年來，全省產業扶貧項目無論從規模上或數量上來說發展迅速，帶動了地方經濟的發展，精準脫貧減貧成效顯著。

2.1? ? 產業扶貧規模迅猛發展

山西省產業扶貧項目主要包括傳統種養加產業扶貧、光伏扶貧、電子商務扶貧、鄉村旅游扶貧等。在傳統產業方面，山西各地獨特的地理氣候條件造成了各地多樣化的特色產業，隨著“一村一品一主體”項目的推進，各貧困縣大力培育當地傳統特色產業，如大同縣擴大了黃花菜的種植規模、隰縣規模化種植玉露香梨、神池縣打造“三晉羔羊第一縣”、忻州各縣突出小雜糧種植、平順縣推動黨參的規模化種植等，全省“一村一品一主體”格局基本形成。2017底山西省各市縣都建立了以村、戶為單位的農業扶貧項目庫，共收錄項目1.2萬余個。

在光伏扶貧方面，山西省在全國處于領先，新裝機規模約占全國的25%，2018年光伏扶貧規模將達到261.9萬千瓦，在10個深度貧困縣實現28.47萬貧困人口全覆蓋。

在電商扶貧方面，截至2018年6月底，山西共有43個縣被確定為國家電子商務進農村綜合示范縣，實現了國家級貧困縣綜合示范工作全覆蓋。山西共建設縣級公共服務中心34個，村級服務站點2669個，累計實現網絡零售額22.5億元。

2.2? ? 農戶與新型經營主體利益聯結機制不斷創新

在產業脫貧過程中，如何建立貧困戶與新型經營主體的利益聯結機制是產業扶貧工作的核心內容，山西不斷推進“五有”（貧困村有脫貧產業、有帶動主體、有合作經濟組織，貧困戶有增收產業項目、有勞動能力的技能）產業扶貧機制的建立，創新農戶與市場、新型經營主體的利益聯結帶動扶貧機制，讓“資源變資產”“資產變股金”“農民變股東”。有龍頭企業帶動型，如“龍頭企業+基地+農戶”模式;有合作組織帶動型，如“合作組織+農戶”;有集體經濟入股型，如“企業+村集體+合作社+農戶”;還有市場帶動型，如“農戶+基地+合作社+龍頭企業+市場型”，通過新型經營主體的帶動，貧困戶可以進入產業鏈條，克服了單打獨斗的農戶與社會化大市場的矛盾，提高了生產的專業化和標準化，增強了抵御市場風險的能力。貧困戶尤其是喪失勞動力的貧困戶通過成為股東，獲得相對穩定的收益。

2.3? ? 金融創新為產業扶貧注入活力

產業發展離不開金融的大力支持。山西省是首批金融扶貧實驗示范區，各金融機構通過金融產品創新，解決貧困戶發展生產中出現的貸款難、貸款成本高的問題，打破產業扶貧的資金瓶頸。

在實踐中，山西推行“五位一體”精準扶貧小額信貸扶貧政策。“五位一體”就是指政府、銀行、保險機構、項目實施主體以及貧困戶五大主體。具體作法是銀行對滿足條件的建檔立卡貧困戶發放5萬元以下、免抵押、免擔保小額貸款，政府進行財政貸款貼息以及對保證保險保費進行補貼，保險公司進行貸款風險保證保險，各地自身缺乏致富能力、有貸款需求的貧困戶，可以與扶貧產業項目實施主體、承貸銀行等簽署幫扶合同和委托支付、扣款協議，銀行將其獲得的扶貧小額貸款劃撥到實施主體，由實施主體來承擔項目建設。實施主體與貧困戶簽訂的幫扶協議明確了農戶保底收入。“五位一體”金融扶貧模式的實施，一方面可以把分散的小農戶資金集中用于帶動能力強的市場經營主體，提高資金的使用效率;另一方面也培育壯大了新型經營主體，充分發揮其帶動作用，為貧困戶帶來更大的收益。

2.4? ? 產業扶貧成效初顯

據統計，目前山西省2000多家企業和8000多個合作社帶動了5582個貧困村發展脫貧產業，以緊密以及半緊密聯結方式帶動有勞動能力的貧困戶超過了50%。如光伏產業重點縣右玉縣，在龍源電力無償支援下，2018上半年建成1.49兆瓦光伏項目，今后20年可幫助400多戶貧困家庭年增收3000元。2018年8月右玉縣經山西省政府批準退出貧困縣。

3? ? 山西產業扶貧發展中存在的問題

3.1? ? 項目缺乏系統的規劃，發展后勁不足

一些地方對產業扶貧項目缺乏科學合理的產業規劃，對于產業發展中的問題和障礙認識不足。為爭取扶持資金，產業匆匆立項上馬，扶貧產業建成后缺乏后續指導，產業建設停留在初級階段，導致很多扶貧產業發展缺乏持續力，低級化現象嚴重。扶貧產業的初衷和思路難以落到實處。如有的地方缺乏對農業產業、農產品特性及市場規律的深刻認識，對一些市場價格低且需求彈性小的農產品盲目擴大種植規模，勢必會造成“谷賤傷農”的困境，使貧困進一步加深。有的地方產業扶貧僅僅停留在農產品新品的推廣種植上，對后續的田間管理以及農產品的加工銷售環節等都缺乏系統的規劃，貧困戶生產出產品卻找不到銷路。還有的地方急功近利，產業扶貧項目局限于傳統種養業，而對投資較大、見效慢但可持續性發展好的產業如鄉村旅游業缺乏開發投資的規劃，農村產業層次仍舊處于低水平，農村經濟發展后勁不足。

3.2? ? 龍頭企業等自身發展能力有限，帶動力弱

對貧困戶進行產業項目扶貧離不開龍頭企業、合作社、專業市場等經營主體的帶動，山西省在產業扶貧中不乏汾酒集團、新大象養殖股份有限公司等大型企業的帶動，也不乏北京新發地農產品批發專業市場的帶動，但是總體來說，產業扶貧帶動主體自身經營能力弱，帶動力不足。如一些貧困村合作社由貧困戶臨時組建而成，合作社管理運作不規范，年輕勞動力外流嚴重，缺乏生產致富帶頭人，生產管理經驗不足;一些農產品加工企業，生產工藝落后，產品創新研發能力弱，企業產品單一，品牌建設意識薄弱，市場競爭力弱，效益差。

3.3? ? 缺乏對龍頭企業等帶動主體的資金監督

產業扶貧的主體是貧困戶，但由于貧困戶自身的問題絕大多數很難成為產業扶貧項目的實際經營主體，而龍頭企業、家庭農場、農業合作社等新型農業經營組織是帶動型產業扶貧項目真正的實施主體以及財政扶貧資金和信貸資金的實際使用者。這些帶動主體對扶貧資金如何使用是產業扶貧成敗的關鍵。在實際調查中發現，政府或農戶缺乏對這些帶動主體實施有效監督或懲罰機制。由于缺乏制度的約束，一些農業企業或合作社可能假借扶貧的名義，利用扶貧的優惠政策，套取扶貧資金，把扶貧資金挪作他用，沒有真正利用到產業扶貧項目上來。讓國家浪費大量的扶貧資金，使產業扶貧流于形式，不能真正惠及貧困戶。

4? ? 山西產業扶貧進一步發展的對策

“產業是發展的根基，也是脫貧的主要依托”。當前精準脫貧工作時間緊、任務重，政府各部門必須高度重視產業扶貧中出現的問題，精準施策，推進產業扶貧工作良性發展。

4.1? ? 科學系統規劃，延伸產業鏈，提升價值鏈

產業發展，規劃先行。產業規劃要考慮以下幾個因素：一是產業發展現狀及前景，包括其在當地的適應性、市場競爭力、市場銷路等，不能單純考慮地域的獨特性，更應考慮其市場競爭力。特色農業應緊緊圍繞供給側改革發展目標，在產品創新、科技創新上下功夫，不應只是盲目進行規模擴張。二是全產業鏈規劃，包括前期的農資、農技服務，后期的初級及精深加工、貯藏、物流運輸、品牌推廣、市場銷售等等，目的在于延長產業鏈，實現農產品和產業升級，提升價值鏈，市場經營主體可以獲得加工、銷售環節的價值增值，著力打造產加銷一體的特色產業扶貧體系。三是項目的前瞻性，把產業扶貧和鄉村振興大背景結合起來，產業興旺是鄉村振興的經濟基礎，也是鄉村振興的難點。在產業選擇上，既要注重當前盡快脫貧的現實需要，也要考慮鄉村振興的長遠發展戰略目標;可以選擇傳統種養業，也可以選擇發展農副產品加工、鄉村旅游業、鄉村手工業、鄉村文化產業、鄉村服務業等，充分開發利用農業的多種功能，實現農村一二三產業有機整合發展，拓寬農民的收入渠道，構建多業并舉的扶貧格局。

4.2? ? 培育壯大新型經營主體，發揮其輻射帶動作用

培育壯大新型經營主體，發揮其農業發展中的龍頭帶動作用。一是加大對新型經營主體實用人才的培養，對農業龍頭企業、農村專業合作社、種糧大戶等進行農業技術和生產經營管理方面的培訓，加大新品種、新技術的推廣;二是對發展潛力大、帶動能力強、社會責任意識強、誠信經營的新型經營主體加大政策扶貧力度，尤其是加大信貸投入，解決其發展中的資金瓶頸難題;三是引導新型經營主體尤其是龍頭企業朝著標準化生產、品牌化營銷、效益化產銷、組織化管理、基地化運營、市場化銷售的方向去發展;四是加大貧困地區農特產品和地理標志產品開發保護力度，整合區域產品加工品牌，積極培育和壯大一批競爭力強的名優產品。

4.3? ? 加強對小額信貸資金和龍頭企業等扶貧資金的監管

加強對農戶小額無擔保信用貸款的審核和實時監管。近幾年我國加大了金融扶貧力度，特別是對貧困戶的小額無擔保信用貸款，執行國家貼息免息政策。在加大金融扶貧力度的同時也要加大監管力度，對貸款農戶要實時跟蹤監督。課題組對某縣某鄉小額信貸扶貧用途進行了調查統計，大約75%的農戶能將貸款用到農業種植養殖上，達到專款專用;約25%農戶將扶貧貸款資金用到其他地方，這對于資金使用安全帶來一定風險，銀行應和鄉、村協作對農戶扶貧資金的使用進行跟蹤監督檢查，確保資金安全。

農業龍頭企業、農民專業合作社、家庭農場等農業經營組織能否利用好扶貧資金是產業扶貧工作至關重要的問題，因此相關行政部門必須建立嚴格的資金使用管理制度。按照“項目跟著規劃走，資金跟著項目走，監督跟著資金走”的原則，建立完善扶貧項目立項、審批、實施、驗收、評估等管理制度和監管程序。項目要進行公示，按受群眾和社會監督。要建立嚴格的處罰機制，對于違規使用扶貧資金的經營主體列入黑名單，不再享受國家的補貼政策和惠農優惠政策等。

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