我國土地利用總體規劃存在問題及改進思路

靳取貨

摘要 通過總結當前土地利用總體規劃的主要特點，分析規劃存在的主要問題，提出了夯實基礎研究、更新規劃理念、明確分區內涵、重視公眾參與、落實保障措施等改進思路。土地利用總體規劃需要不斷創新思路，為區域經濟社會發展提供可靠保障。

關鍵詞 土地利用總體規劃；存在問題；改進思路

中圖分類號 F301.2 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2018）02-0192-03

Abstract This paper summarized the main features of the general land use planning， analysed the main problems existed， put forward innovative ideas such as consolidating basic research， renewing planning concept， clarifying zoning connotation， emphasizing public participation， implementing safeguard measures. The general land use planning needs to bring forth new ideas，provide reliable guarantees for regional economic and social development.

Key words The general land use planning；Existing problems；Innovative ideas

土地利用總體規劃是對一定時期、一定區域土地開發、利用、整治、保護等的總體安排，在土地管理中處于“龍頭”地位[1]。自1987年以來，我國已經編制了3輪土地利用總體規劃[2]，在保護耕地資源、控制建設用地無序擴張、改善生態環境等方面都發揮了重要作用。但同時，土地利用總體規劃還存在宏觀調控能力不高、預測能力不強、彈性不足、不符合區域發展實際等突出問題，影響了土地利用總體規劃的嚴肅性和權威性。

1 當前土地利用總體規劃的主要特點

1.1 自上而下層層下達指標

土地利用總體規劃分為“全國–省–市–縣–鄉”五級[1]，省級以下每一級都根據上一級下達的耕地保有量、基本農田保護面積、建設用地總規模、城鄉建設用地規模、城鎮工礦用地規模、新增建設用地規模、新增建設占用農用地規模、新增建設占用耕地規模、土地整治補充耕地規模等主要指標編制本級土地利用總體規劃。

1.2 用“指標加分區”方式調控土地利用

全國、省級規劃提出主要控制指標和用地布局原則，屬于宏觀規劃。市級規劃是對省級規劃的進一步落實，屬于中觀規劃。縣、鄉兩級規劃要具體落實各項規劃指標，落實各類用地布局，進行土地利用結構調整和布局優化，制訂規劃實施的具體保障措施，并建立土地利用總體規劃數據庫，屬于微觀規劃。

縣、鄉兩級規劃通過各項用地指標、土地用途分區，將每個地塊在規劃期內的用途固定下來，并通過土地用途分區管制規則嚴格限制土地用途的轉換，用“指標加分區”的方式調控區域土地利用方向、結構和布局。

1.3 劃定“三界四區”嚴格控制城鄉建設用地

通過劃定城鄉建設用地規模邊界，形成允許建設區；劃定城鄉建設用地擴展邊界，形成有條件建設區；劃定城鄉建設用地禁止建設邊界，形成禁止建設區；在允許建設區、有條件建設區、禁止建設區外的區域劃為限制建設區。通過“三界四區”嚴格控制城鄉建設用地規模，防止城鄉建設用地無序蔓延。

2 存在的主要問題

2.1 基礎數據不準確

當前土地利用總體規劃在編制過程中均使用第二次全國土地調查及其變更到規劃基期年的數據作為土地利用基礎數據。而年度土地變更調查數據重在對通過土地整治項目新增的耕地、列入國家監測圖斑的建設用地進行變更，忽視了對其他地類的變更，無法代表區域土地利用的實際情況，造成規劃基礎數據失實。

規劃基期年人口數據由于來源不一，無法得到準確的人口基礎數據。土地利用總體規劃的建設用地、城鄉建設用地、城鎮工礦用地等內涵均與城市規劃有出入，難以充分利用城市規劃成果預測城鎮、農村人口及其用地需求。

2.2 基礎研究不深入

土地利用總體規劃在編制過程中，缺乏對各類土地用途的適宜性評價，缺乏資源環境承載力評價，缺乏不同土地利用類型對區域生態環境的影響評價，新增建設用地布局隨意性大，耕地和基本農田布局調整的合理性存疑。在規劃實施評價過程中，主要從規劃指標執行情況分析規劃實施效果，忽視了土地利用現狀布局與規劃布局的對比研究，無法有效指導新的土地利用總體規劃編制工作。

2.3 土地規劃用地分類不合理

通過對土地利用現狀分類的基數轉換，形成土地規劃用地分類，將土地分為農用地、建設用地、其他土地三大類，又續分為若干小類。其中將建設用地分為城鄉建設用地、交通水利用地、其他建設用地3小類。

將鄉政府所在地的建設用地劃入農村居民點用地，不符合實際情況。將土地利用現狀分類中的采礦用地拆分為采礦用地和其他獨立建設用地，均納入城鄉建設用地范圍，但具體劃分標準不明確，實際可操作性不強。將水庫水面納入交通水利用地，歸于建設用地，但與《城市用地分類與規劃建設用地標準》（GB 50137—2011）將水庫水面納入非建設用地相互矛盾。將原采礦用地中的鹽田納入其他建設用地，缺乏說服力。

2.4 土地用途分區不合理

土地利用總體規劃中的土地用途區一般包括基本農田保護區、一般農地區、城鎮村建設用地區、獨立工礦區、風景旅游用地區、生態環境安全控制區、自然與文化遺產保護區、林業用地區、牧業用地區，其中風景旅游用地區是否有必要單獨列出存在爭議。生態環境安全控制區、自然與文化遺產保護區的具體內涵不明確。缺乏土地規劃用地分類與土地用途分區的對應關系，造成分區隨意性大，部分地方由于分區劃分不合理影響區域經濟社會發展。

2.5 建設用地管制分區不合理

為了控制城鄉建設用地而將區域土地劃分為允許建設區、有條件建設區、限制建設區和禁止建設區，但不能明確除了城鄉建設用地外的交通水利用地、其他建設用地如何劃區。比如面狀鐵路用地、公路用地、機場用地、風景名勝設施用地、特殊用地等是否應該劃入允許建設區存在爭議。建設用地管制分區異化為城鄉建設用地管制分區，嚴重影響規劃的順利執行。

雖然根據城鄉建設的不確定性劃分了有條件建設區，但在有條件建設區如何進行建設又缺乏操作細則，并且由于規劃難以預測較長時期的經濟社會發展態勢和用地需求，規劃的用地布局不適應不斷發展變化的實際需要，在用地過程中出現大量不符合規劃的情況。規劃剛性有余，彈性不足，影響規劃的嚴肅性和權威性。

2.6 公眾參與流于形式

雖然有規劃的聽證環節，但聽證環節大多數流于形式。部分地方未將規劃成果進行公示、集中征求群眾意見，僅在規劃編制完成后，為了完成法定程序組織聽證會，公眾參會廣度和深度不夠，導致在規劃執行過程中出現大量問題、頻繁調整修改規劃，影響政府的公信力。

2.7 保障措施不完善

雖然各級規劃都制定了規劃實施的保障措施，但在具體工作中，規劃實施保障措施不完善，重規劃編制、輕規劃實施，當出現問題后將希望寄托于規劃局部調整或者新一輪規劃修編，造成了規劃的極大浪費，影響了規劃的順利實施，削弱了規劃的“龍頭”地位。

3 改進思路

3.1 夯實基礎研究，確保基礎數據的準確性

要高度重視土地利用總體規劃編制過程中的專題研究，對規劃執行情況、耕地和基本農田布局情況、建設用地結構和布局調整情況、生態用地保護情況等進行深入研究。對區域未來發展方向、發展要求、功能定位等進行深入了解。在土地利用變更調查的基礎上，對規劃基期年土地利用現狀數據進行更新調查，確保基礎數據的準確性，為順利開展規劃編制打下良好的基礎。

3.2 更新規劃理念，確保規劃的彈性

規劃是對未來不確定性的抵消和緩解[3]，規劃不可能準確地預測未來，也沒必要規定在未來很長一段時期內每一塊地的具體用途。要樹立有限理性的規劃理念，在嚴格保護永久基本農田、保護生態安全的基礎上，處理好指標和分區的關系。要堅持總量控制（指標的剛性）和布局可調（分區的彈性）相結合的原則，確保永久基本農田不得占用、重要生態用地不得占用。建設用地在不突破總量指標、確保選址地點地質狀況良好、生態條件安全的前提下，可以根據實際需要，在允許建設區、有條件建設區、限制建設區內靈活調整位置，徹底改變目前規劃剛性有余、彈性不足的弊病[4]。

3.3 明確分區內涵，確保規劃的理性

要明確土地用途分區、建設用地管制分區的內涵，明確分區與地類的對應關系。建議將用途區分為農業用地區、建設用地區、生態用地區3個一級區，再續分二級區和三級區，建立科學合理、方便實用的用途分區、管制分區、用途分類相互對應關系（表1），以此為核心，科學編制規劃，確保規劃的理性。

3.4 重視公眾參與，確保規劃的科學性

要將公眾參與貫穿于土地利用總體規劃編制的全過程[2]，堅持“政府組織、專家領銜、部門協作、公眾參與、科學決策”的規劃編制原則，牢固樹立以人民為中心的規劃編制導向，把創新、協調、綠色、開發、共享的新發展理念落實到規劃編制過程中。在規劃成果完成后，集中展示，接受社會各方面的監督，聽取各方的意見，并進行修改完善，確保規劃的科學性，為規劃順利實施打下良好的群眾基礎。

3.5 落實保障措施，確保規劃的可執行性

要完善規劃實施的保障措施，落實規劃實施的法規、制度、政策、經濟、技術等保障措施，堅持規劃實施和規劃編制同等重要的原則，建立規劃實施的年度評估制度，利用國土資源“一張圖”工程，在年度土地利用現狀變更調查的同時，開展年度規劃執行情況的調查分析工作，及時評估規劃實施效果，及時發現規劃執行中存在的問題，及時調整土地利用方向，確保土地利用總體規劃的順利實施[5]。

4 結論與討論

土地利用總體規劃對區域經濟社會發展有重要影響，一個科學、合理的規劃可以指導區域土地利用的正確方向，促進區域經濟社會全面協調可持續發展。該研究結合當前我國土地利用總體規劃存在的主要問題，提出了夯實基礎研究、更新規劃理念、明確分區內涵、重視公眾參與、落實保障措施等改進思路，以期對以后的土地利用總體規劃編制和執行起到借鑒作用。

規劃不可能窮盡對經濟社會發展的認識，不可能完全準確預見不確定的未來。土地利用總體規劃在編制和執行過程中需要不斷創新思路、探索新模式[6-7]，發揮好保護資源、保障發展、保護生態環境的作用。

參考文獻

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