新醫改背景下鄉鎮衛生院的資源配置與利用分析

顧一飛　林楓

摘 要：目的：探討鄉鎮衛生院的資源配置現狀和利用情況，為進一步提升鄉鎮衛生院服務能力提出建議。方法：利用新醫改以來，中國衛生統計年鑒數據，對鄉鎮衛生院的數量、衛生人力資源數量、年齡結構、學歷分布，醫療服務等現狀進行描述和比較分析。結果：新醫改以來，鄉鎮衛生院資源規模不斷擴大，但衛生人力資源配置不合理、素質有待提高，資源利用效率不高。建議：繼續加強對鄉鎮衛生院的支持，全面提高鄉鎮衛生院人員的素質，重視鄉鎮衛生院的公共衛生服務職能。

關鍵詞：新醫改；鄉鎮衛生院；資源配置

鄉鎮衛生院作為農村三級醫療預防保健網絡的樞紐，在保障群眾健康和促進農村衛生事業發展方面發揮著重要作用。農村基層醫療衛生機構是農村居民人人享有初級衛生保健的關鍵，對居民健康具有重要的意義。近年來，農村衛生事業發展引起各方面的關注。新醫改以“保基本、強基層、建機制”為重心，將建設基層衛生服務網絡放在了重要位置。《全國醫療衛生服務體系規劃綱要（2015―2020）》提出“要整合各級各類醫療衛生機構的服務功能，鄉鎮衛生院主要提供基本公共衛生服務以及基本醫療衛生服務。”并明確提出鄉鎮衛生院2020年在床位配置、人員配備等方面的具體目標。黨和國家領導人也高度關注基層衛生事業，2014年底，習近平考察了鎮江世業鎮衛生院，了解基層醫療改革和服務情況；習近平指出要推動醫療衛生工作重心下移、醫療衛生資源下沉，真正解決基層群眾“看病貴、看病難”問題。

隨著農村經濟體制變革和農民生活水平的提高、疾病譜的轉變和醫療技術的飛速發展，對鄉鎮衛生院提出了新的要求。了解鄉鎮衛生院服務的資源配置現狀和利用情況，找出存在的問題和不足，針對性提出建議，有助于提升鄉鎮衛生院的服務能力，有助于適應人口老齡化、疾病譜轉變給醫療服務提出的新要求。

目前，國內對于鄉鎮衛生院研究主要集中在資源配置現狀、資源利用效率以及如何提升鄉鎮衛生院的服務能力等方面。在資源配置現狀上：李藝釗等（2017）通過問卷調查等發現廣西鄉鎮衛生院人員總量不低，但人員的整體素質偏低 。在資源配置效率上：陳巖等（2017）等利用DEA方法對武漢市鄉鎮衛生院的技術效率進行分析，結果顯示武漢市鄉鎮衛生院技術效率低下 。在服務能力提升上：張宗光等（2013）提出要轉變農村醫療衛生服務模式健全農村全科醫師隊伍。金音子等（2015）分析安徽省肥西縣基層衛生服務的改革情況，得出通過“自下而上”的探索和“以點帶面”的試點，不僅完善了基層衛生服務體系，也有效推動了其他方面的改革，觸及了整個醫療衛生體系的體制機制 。基層醫療衛生服務可及性是全體人民健康的重要保證，也是實現預防為主的關鍵，完善的基層醫療衛生服務體系能增加健康產出以及減少住院，避免浪費有限的衛生費用。本文旨分析目前鄉鎮衛生院資源配置及其利用情況，發現資源配置及利用中存在的問題，提出相應的對策建議，為進一步提升鄉鎮衛生院服務能力提供參考。

一、資料來源和方法

（1）資料來源。資料來源于2010年至2015年的中國衛生統計年鑒

（2）研究方法。將所需數據用Excel軟件建立數據庫，對其進行描述性統計分析。

二、結果

1.鄉鎮衛生院數量和床位狀況

從2009年到2014年鄉鎮衛生院機構數一直在下降，一方面是由于行政區劃的調整，對部分鄉鎮衛生院也進行了整合，另一方面，隨著城市化進行的加速，部分鄉鎮衛生院轉為社區衛生服務中心 。雖然鄉鎮衛生院是數量在減少，但鄉鎮衛生院的床位數一直在增加。詳見表1。

2.鄉鎮衛生院中衛生人員狀況

鄉鎮衛生院中衛生人員數從2009年的1131052人，增加到2014年的1247299人，增幅為10.28%；每千農業人口鄉鎮衛生院人員數從2009年的1.28人上升到2014年1.43人，增幅為11.72%。鄉鎮衛生院所擁有的執業（助理）醫師和注冊護士總體上處于增加態勢，從醫護比來看，2009年的醫護比為1∶0.48，2014年的醫護比為1∶0.65，醫護比例有一定的好轉。詳見表2。

從衛生人員年齡構成來看，2014年鄉鎮衛生院中衛生技術人員年齡以44歲以下人員為主，占總人數的76.2%，年齡結構比較合理，大部分處于職業發展期，這有利于我國鄉鎮衛生院人才隊伍的整體發展。但是從鄉鎮衛生院人員學歷來看，鄉鎮衛生院衛生技術人員中研究生、本科學歷占比從2009年的0%、5.3%增加到0.1%、7.7%；其他技術人員和管理人員中研究生學歷占比沒有變化，本科學歷占比從2009年的3.3%、6.9%分別上升到6.6%、10.7%；同時，衛生技術人員、其他技術人員和管理人員中高中及以下學歷的占比分別下降到了5.5%、16.0%、13.4%。表明鄉鎮衛生院衛生人員學歷有所提高，但鄉鎮衛生院衛生人員的學歷仍以中專為主。詳見表3、表4。

在職稱構成方面，2014年與2009年相比，鄉鎮衛生院衛生人員中高級職稱人員比例有所提升；中級和師級職稱人員的比例分別下降了0.9%、5.4%；士級及以下職稱人員的比例上升了6.1%。由此可見，近6年來鄉鎮衛生院衛生人員職稱結構變化比較大，但仍以師、士級職稱人員為主。詳見表5。

3.鄉鎮衛生院房屋面積和設備狀況

2014年，我國鄉鎮衛生院房屋建筑面積為97325607平方米，與2009年相比，增加了11039584平方米，增幅為12.98%；同時，鄉鎮衛生院的危房面積占比下降，萬元以上設備數增多。詳見表6。

4.鄉鎮衛生院收入情況

雖然鄉鎮衛生院數量有所減少，其總收入卻在增加，2009年鄉鎮衛生院的業務收入占總收入的80.03%，隨著新醫改的推行，政府對鄉鎮衛生院的補助增加，2014年鄉鎮衛生院政府補助收入占總收入比例40.35%，增幅為20.38%，財政補助和業務收入是鄉鎮衛生院收入的主要來源，其收入還有一小部分來源于政府投入。詳見表7。

5.鄉鎮衛生院醫療服務狀況

2009―2014年間，鄉鎮衛生院的診療人次和入院人次總體上保持增長，入院人次變化不大，而診療人次有2009的8.77億次增加到2014年的10.29億次，增幅為17.33%，病床使用率保持在60%左右，與2009年相比，2014年的鄉鎮衛生院平均住院日增加了1.5天。詳見表8。

三、結論

1.鄉鎮衛生院衛生資源規模不斷擴大

隨著新醫改的推行，國家和各地方加強對鄉鎮衛生院的建設，鄉鎮衛生院的基礎設施有所改善，鄉鎮衛生院的床位、萬元以上設備等衛生資源規模不斷擴大。改善基本衛生服務條件從而為鄉鎮衛生院衛生資源的有效利用打下堅實的基礎。

2.衛生人力資源機構仍不合理，素質有待提高

2014年，我國每千人口衛生技術人員數為5.56人，是每千農業人口鄉鎮衛生技術人員數的3.89倍，表明鄉鎮衛生院的衛生技術人員數量仍顯不足。同時，鄉鎮衛生院中衛生人員職稱以初級為主，達不到WHO推薦的衛生機構服務人員高、中、初級1∶3∶1的比例，甚至還有無職稱人員；此外，鄉鎮衛生院醫護比為1∶0.65，根據《我國護理管理標準及評審辦法（試行）》規定的醫護比標準1∶2，鄉鎮衛生院護理人員仍顯不足。長期以來，由于基礎設施差，發展機會少，高學歷人才更傾向于大醫院不愿意到基層工作，造成基層衛生人員的素質較低，直接影響鄉鎮衛生院服務質量的提高。

3.政府對鄉鎮衛生院投入不足，資源利用效率不高

2014年鄉鎮衛生院使用的危房面積比率雖然有所下降，但相比于綜合醫院，危房面積比率仍然較高；政府對鄉鎮衛生院基礎設施方面的投入仍顯不足。隨著新醫改的推行，國家出臺一系列的政策推動農村居民在鄉鎮衛生院解決常見病、多發病，但是鄉鎮衛生院病床使用率一直徘徊在60%左右，病床使用率不高。

四、建議

1.加強對鄉鎮衛生院的支持，明確投入重點

各級政府要繼續加強對鄉鎮衛生院的支持，充分發揮政府在醫療行業中的作用，結合不同地區的實際情況進行分類指導。對鄉鎮衛生院的發展給予積極的財政支持，繼續加強對鄉鎮衛生院人員培養、培訓等方面的投入。在當前新形勢下，一方面政府要繼續加大對鄉鎮衛生院的投入，另一方面要明確投入重點，不僅要重視醫療設備上的投入，也要控制好醫療服務的成本。

2.以人才為核心，全面提高鄉鎮衛生院人員的素質

首先是加強資格準入管理。今后，鄉鎮衛生院在招錄新的衛生技術人員時，須有醫學大專及以上學歷，禁止非衛生技術人員占用衛生技術崗位，對現有占據崗位不符合要求的人員進行清退和分流，逐步提高衛生人員的學歷層次。通過政策傾斜，鼓勵優秀衛生人才到農村地區服務。對長期在鄉鎮衛生院等基層醫療機構工作的衛生技術人員在職稱晉升、業務培訓、待遇政策等方面給予適當傾斜。要特別關注適宜衛生人力等方面的投入，包括政府對發展農村衛生人力的公共財政投入，探索建立鄉村醫生教育基金制度，探索建立長效的培養機制。

3.轉變觀念，重視鄉鎮衛生院的公共衛生服務職能

鄉鎮衛生院的工作人員應當積極轉變觀念，根據《全國醫療衛生服務體系規劃綱要（2015―2020）》對鄉鎮衛生院的功能定位，重視其在公共衛生服務中的作用。首先，制定公共衛生人才培養計劃，建立規范化、制度化的公共衛生人才培養體系，制定基層公共衛生人力資源發展規劃綱要。其次，加強在崗學習，通過在職教育、進修等方式，提升在崗公共衛生人員的業務能力。最后，建立和完善績效考核體系，調動公共衛生人員的積極性。

參考文獻

1.李藝釗，吳維民，蔣帥，等.廣西鄉鎮衛生院人力資源現狀調查與分析.中國農村衛生事業管理，2016，36（05）.

2.陳巖，劉新靚，鄧貴芳，等.基于Bootstrap-DEA的武漢市鄉鎮衛生院技術效率研究.中國農村衛生事業管理，2017，37（06）.

3.張宗光，李新民，王秋蘭，等.關注農村變化科學統籌資源.中國衛生經濟，2013（32）.

4.金音子，何莉，岳大海，等.安徽省肥西縣基層衛生服務能力提升改革及其成效.中國衛生政策，2015，8（10）.

5.Diebel N. US health care system： we can do better. American Journal of Obstetrics and Gynecology， 2015，212（6）.

6.lee P.R.Health system reform and generalist physician.Academic medicine，1995，70（1）.

7.李趙城.醫改背景下我國鄉鎮衛生院的資源配置與利用分析.中國衛生經濟，2009，28（5）.

8.胡偉萍，朱盈穎，馮斌.浙江省護理人力資源配置現狀及其公平性評價.中國護理管理，2013，13（12）.

9.廖綺霞.鄉鎮衛生資源的現狀分析及建議.中國衛生資源，2009，12（4）.（責任編輯：蘭卡）