PPP模式在社區居家養老中應用的阻滯因素與突破路徑研究

劉耀東 孟菊香

摘 要：當前，PPP模式在社區居家養老中應用存在PPP相關法律法規缺失;專業化機構和專業人才缺乏;尚未形成有效的風險共擔機制;融資困難;合同管理能力不足等問題。完善PPP模式在社區居家養老中應用必須要建立健全PPP相關法律法規，切實做到有法可依;選擇合適的合作伙伴，保障服務供給質量和效率;完善政府扶持體系，增強PPP項目的參與度;加強PPP項目融資風險識別，制定科學風險分擔機制;提升合同起草和談判的能力，強化PPP項目合同制治理;加強政府監管，規范PPP模式的有效運行。

關鍵詞：PPP模式;社區;居家養老;應用研究

一、問題的提出

國家統計局于2018年2月28日發布了2017年國民經濟和社會發展統計公報。根據公報的統計數據，2017年年末，我國60周歲及以上人口數為24090萬人，占總人口比重為17.3%;值得關注的是，繼2014年末65周歲以上人口數突破10%之后，2017年末65周歲及以上人口數增加了1.4個百分點，達到15831萬人。然而，根據國際慣例，國家或地區的人口處于老齡化社會的一個重要標志是區60歲以上老年人口占人口總數的10%，或65歲以上老年人口占人口總數的7%。而我國則比上述數據分別高出了6.7和0.8個百分點，表明我國已全面進入老齡化社會。

雖然我國政府出臺了一系列政策措施來解決老年人口的養老問題，并基本確立了“以居家養老為基礎、社區養老為依托、機構養老為補充”的養老服務體系。然而，由于家庭的養老功能式微以及“421”家庭的不斷增多，養老機構“一床難求”的局面早已顯現。針對上述難題，現行的社區居家養老是將社區養老與傳統的居家養老進行有機的結合，從而既在一定程度上減輕了政府的負擔，又滿足了老年人的情感需求。然而，當前城市社區居家養老存在服務供需矛盾、籌集資金困難、從業人員質素不高、服務質量低下等問題，難以滿足當前我國社區居家養老的服務需求。而與傳統的城市社區居家養老服務供給模式相比，基于公私合作的PPP模式能夠分散降低風險、快速籌集資金、改善運營機制、緩解供需矛盾、實現規模效益、提高服務質量。

為了進一步鼓勵民間資本進行社會養老領域，國務院辦公廳于2011年印發《社會養老服務體系建設規劃（2011―2015年）》，提出要鼓勵社會力量興辦養老服務相結合的服務市場，完善各類社會資本公平參與養老領域發展的政策，這一系列的舉措為PPP模式在城市社區居家養老中的應用提供了政策保障。PPP模式是一種公私合作伙伴關系，社區居家養老服務供給的效率和質量，合作伙伴選擇的好壞起著重要的作用。所謂PPP模式，就是為了達到改善經濟行動的目的，由多個部門組織的利益聯盟的策略活動，這種活動往往基于公私部門的合作，并由私人部門提供有效的支持。然而，由于PPP模式在我國城市社區居家養老的應用還處于初步階段，PPP的相關法律法規、政策扶持與配套體系、政府監管、公私合作的具體模式等方面還不夠完善，亟須加強PPP模式應用于城市社區居家養老建設方面研究，這對于突破現有的家庭養老和機構養老的局限性，提升養老服務能力具有重要的現實意義。

二、PPP模式在社區居家養老應用中存在的阻滯因素

1.PPP相關法律法規缺失

根據目前我國PPP項目的現狀我們可以看出，由于沒有一部成文的關于PPP的法律，社會資本進入公共領域投資是難以得到有效的法律保障的。除了《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發〔2013〕96號）和財政部發布了《關于印發〈政府購買服務管理辦法（暫行）〉的通知》（財綜〔2014〕96號）之外，幾乎找不到關于公私合作的正式文件。國務院和財政部發布的《指導意見》和《通知》的權威性與法律法規相比相差甚遠。正是缺乏PPP模式的法律條文，使得目前的特許經營管理條例與股權轉讓之間存在著矛盾沖突。由于沒有明確法律規定對投資收益率進行具體規范，投資商因害怕投資風險而對公共領域投資望而卻步。中央政府政策法規與地方政府政策法規的差異性也嚴重影響著社會資本參與PPP模式。例如現行的招標法設立往往是基于工程采購的目的，不僅禁止評標完成之后任何形式的談判和協商，而且還禁止對標書上的條件、條款等實質性內容進行修改，從而使PPP模式喪失了一定靈活性。

2.專業化機構和專業人才缺乏

采用服務外包與特許經營權方式來進行項目融資PPP模式重要的運作方式，這就需要復雜財務、法律和金融等方面的知識。一方面，為了提供具體的專業化服務，需要專業化的融資服務機構。另一方面，為了對項目的運作提供相關政策支持和技術指導，要求政策制定參與方制定規范化、標準化的PPP交易流程。然而，我國在PPP模式應用方面起步較晚，許多政府和企業對PPP模式認識不足，特別是在一些二、三線城市，嚴重缺乏PPP模式的專業化機構和人才。

3.尚未形成有效的風險共擔機制

對風險的預測是PPP項目能否成功運作的關鍵因素之一。正是由于每一個PPP項目都會面臨著臨時性風險和一系列系統性風險，加之我國復雜的國情，如果沒有設定合理有效的風險共擔機制，就容易讓PPP模式走向失敗。再加上國家的政策的經常性變動，使得PPP模式的風險更加難以預測。因此，需要在合同中全面分析和考慮各種政治、經濟、政策、社會等方面的因素，對風險進行有效論證，讓政府部門和私營部門能夠均衡地分擔風險，才能夠讓公私合同持續有效地進行。

4.融資困難

就當前中國的現實情況而言，由于社區居家養老服務的投資種類多、期限長，單靠政府是難以完成這些項目的，因此，社區居家養老亟須引進PPP項目來緩解資金的不足。然而，現實過程中，隨著利率市場化的深入，許多金融機構不愿意為社區居家養老項目提供中長期貸款服務，再加上金融機構試圖規避中長期貸款的風險，不愿意為社區居家養老的PPP項目提供中長期融資。此外，即便一些金融機構對社區居家養老的PPP項目有一定的興趣，但由于法律制度的不健全以及政策的多變性，這些金融機構也不愿意冒風險發放貸款，導致社區居家養老PPP項目融資出現困難。

5.合同管理能力不足

由于合同參與者目標的多元化，使得社區居家養老PPP模式的合同制治理過程中必然會牽涉到如何平衡合同的質量、合同的效率和合同的公共性等問題，以使得三者能夠更好地進行融合。然而，如果一旦質量、效率與公共性三者之間出現偏差，便容易產生政府責任風險、尋租風險、道德風險和逆向選擇風險等，這充分地說明了政府的合同管理水平和能力提升的重要性。此外，由于專業人員的缺乏，導致社區居家養老PPP項目分析合同條款的能力不足，主要體現為合同文本分析能力、合同風險分析能力和技術性分析能力都有待提高。

三、完善PPP模式在社區居家養老中應用的對策

1.建立健全PPP相關法律法規，切實做到有法可依

雖然《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發〔2013〕96號）和財政部發布了《關于印發<政府購買服務管理辦法（暫行）>的通知》（財綜〔2014〕96號）涉及了政府與社會合作的事宜，但這些文件還只停留在政策層面，具有易變性，不具備法律的權威性。由于社區居家養老服務期限長、風險高等特點，若沒有完善的法律保障，私營部門和社會組織則會因為害怕承擔風險而不敢涉及其中。與此同時，社區居家養老的PPP項目的各方權責、利益、風險關系等也需要從法律層面進行明確。首先，制定PPP模式應用于公私合作領域的基本法律，為了對PPP項目的實施提供基本依據，需要對PPP的一些基本問題如實施流程、應用領域、權責關系、風險分擔等進行明確和規范;其次，在制定基本法律的基礎之上，制定社區居家養老領域PPP模式應用的專門法律法規;再次，為了保證項目的順利運行，使社區居家養老PPP模式能夠做到有章可循、有法可依，相關部門應出臺社區居家老PPP模式具體的規章制度。

2.選擇合適的合作伙伴，保障服務供給質量和效率

眾所周知，PPP模式是一種公私合作伙伴關系，社區居家養老服務供給的效率和質量，合作伙伴選擇的好壞起著重要的作用。首先，在選擇的程序上，通過公開的項目招標，引入競爭機制的方法來選擇合適的合作伙伴。公開透明是招標的前提條件，通過制定嚴格的標準進行客觀地選擇;其次，準入標準對于選擇合適的伙伴也是至關重要的，對社會組織和私人部門的經營管理水平、員工的責任心、能力、信任度等進行嚴格地評估與考核;再次，在選擇的結果上，要保證招標過程的透明性，特別是要將招標的內容、政府與其未來合作的計劃等人公示，使公眾能夠有效地監督招標過程，保證公眾的知情權。

3.完善政府扶持體系，增強PPP項目的參與度

保證社區居家養老公益性既是社區居家養老PPP模式的重要目標，但這種公益性并非是唯一的目標，還需要讓私人部門得到利潤。因此，政府部門需要圍繞稅收、財政、土地等給予優惠，從而使更多的企業和非營利組織投身到社區居家養老項目中來。首先，從稅收方面給予優惠政策。對私營部門參與PPP養老機構項目方面，從消費稅、增值稅、營業稅、房產稅等各方面實行減征或免征。其次，設立PPP專項補貼。政府財政應該設立專項補貼，給予中標項目的私人企業或社會組織一定的補貼，待項目啟動以后，根據其前期運作狀況，為其提供專項基金，用于融資時的利息補貼和貸款擔保。再次，在土地政策方面，以降低私營部門的用地成本，政府要合理規劃社區養老機構建設用地，給予私營部門優惠的用地政策。

4.加強PPP項目融資風險識別，制定科學風險分擔機制

合理的風險分擔機制是社區居家養老PPP項目的關鍵環節，對于投資者而言，如何規避風險是他們最關心的問題。與其他PPP項目一樣，社區居家養老在公私合作過程中也會著一定的風險。能否正確識別PPP項目中的風險，是PPP項目得到順利實施的關鍵。根據PPP模式的特征以及國內外BOO、BOT實施的經驗，深入分析PPP模式運行過程中風險產生的原因，并對可能的風險進行總結與評估，強化風險識別能力，制定PPP模式的風險對照表，這樣才能夠制定科學風險分擔機制。政府與私營部門在風險承擔能力方面不盡相同，在經營管理方面，社會資本具有較強的把控能力，應承擔運營風險，而政府部門對于政策變化的掌控和把握能力強，因此，對于政策方面的風險政府應承擔主要責任;而當面臨不可抗力的風險，社會資本和政府之間應進行科學的評估，根據風險發生具體情形由雙方共同承擔。

5.提升合同起草和談判的能力，強化PPP項目合同制治理

良好的政府合同管理水平和能力有利于政府規避責任風險、尋租風險、道德風險和逆向選擇風險等。然而，由于專業人員的缺乏，導致社區居家養老PPP項目分析合同條款的能力不足，主要體現為合同文本分析、合同風險分析和技術性分析等方面的能力不足。因此，只有具備合同管理方面的專業人才，才能夠實施良好的PPP項目合同制治理。因此，政府應該加強合同業務技能和合同管理方面能力的培訓，提高合同管理人員PPP項目合同條款分析能力、合同策劃能力、合同討價還價能力和合同談判能力，使PPP項目合同條款能夠更加全面、準確、無歧義。

6.加強政府監管，規范PPP模式的有效運行

維護公民基本權益，提供公共服務和公共產品，保障社會正常運轉的手段是政府應該履行的基本職能。為了緩解政府部門的壓力，減輕了政府的財政負擔，公共服務和公共產品供給不能都由政府負責供給，需要鼓勵社會組織和私人部門參與到PPP項目。然而，為保證服務的質量，維護PPP項目過程中正常的公私合作關系，政府應主動承擔起管理和監督的責任。首先，要嚴格規范定價標準。為了杜絕隨意定價、過高定價的現象，應嚴格管制各個項目的價格，切實保障老人的基本權益。其次，為了保證服務的效率和質量，要規范私人部門的服務內容和運營程序。再次，加強公民監督。為了實現社區居家養老PPP服務項目的公開公正性，需要加強公民監督，讓社區居民通過PPP項目意見箱、政務服務熱線、匿名舉報信箱等方式對政府、私營部門、社會組織進行監督。

參考文獻

1.國家統計局.中華人民共和國2017年國民經濟與社會發展統計公報. http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201802/ t20180228_1585631.html.2018-02-28.

2.Lucius J R.Public-private partnerships：pitfalls and possibilities. Public administration review， 2014（1）.

3.Michae，Spackman.Public-private Partnerships：Lessons from the British approach. Economic Systems， 2002， 26（3）.

4.Darrin Grimsey，Mervyn K.Lewis.Evaluating the risks of public private partnerships for infrastructure projects.International Journal of Project Management，2002，20（2）.