高校內(nèi)部控制建設(shè)問題及優(yōu)化措施建議

馮秋敏

摘 要：為適應(yīng)高校發(fā)展要求，提高內(nèi)控建設(shè)水平，本文從高校的內(nèi)部控制環(huán)境、預(yù)算控制、信息與溝通、評價與監(jiān)督等視角，分析了高校內(nèi)控建設(shè)中存在的問題，提出了優(yōu)化措施建議。

關(guān)鍵詞：高校;內(nèi)部控制;優(yōu)化措施

一、 內(nèi)部控制建設(shè)對高校管理的重要作用

為貫徹落實財政部《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》精神，高校對內(nèi)部控制建設(shè)日益重視。大多數(shù)高校從整體上對內(nèi)部控制制度及流程重新進行了梳理和規(guī)范，根據(jù)各自特點與發(fā)展方向，改進內(nèi)控體系建設(shè)，提高精細化管理水平。

高校規(guī)范化的內(nèi)控建設(shè)體系不僅能提高管理工作的質(zhì)量，促進學(xué)術(shù)科研教學(xué)的發(fā)展;還可以合理配置資金，提高教育經(jīng)費的使用效率，有效的遏制高校重復(fù)建設(shè)，避免資金浪費和無效投入;也只有全面系統(tǒng)的內(nèi)部控制體系才能夠規(guī)范經(jīng)濟行為，防止經(jīng)濟舞弊的發(fā)生。

二、高校內(nèi)部控制建設(shè)存在問題及成因分析

1.內(nèi)部控制環(huán)境薄弱

一是內(nèi)部控制意識薄弱。高校部分人員對內(nèi)控建設(shè)的積極性和參與度不高，只關(guān)與自己利益密切相關(guān)的問題，如科研課題申報，經(jīng)費的撥付與使用等，認為內(nèi)控只是紙上的文件、制度及流程，這些問題需要管理層關(guān)心，與自己沒有多大關(guān)系。加之個別人員道德缺失，從現(xiàn)有制度規(guī)范中找漏洞鉆空子，有章不循，使內(nèi)部控制的有效性難以發(fā)揮。

二是風(fēng)險意識不足，風(fēng)險管理不當(dāng)。長時間以來，我國公立高等院校的辦學(xué)經(jīng)費都是以國家財政撥款為主，學(xué)?？紤]的只是招生就業(yè)、教育教學(xué)、科研及學(xué)術(shù)研究等工作，幾乎不關(guān)注管理及財務(wù)風(fēng)險。然而隨著辦學(xué)規(guī)模的擴大，資金來源渠道增多，涉及的業(yè)務(wù)也趨復(fù)雜，內(nèi)外部風(fēng)險增加，財務(wù)風(fēng)險和管理風(fēng)險并存。部分高校雖已建立起基本的風(fēng)險評估體系，或形成風(fēng)險清單，確定了風(fēng)險的應(yīng)對策略和方法，但由于教職員工普遍缺乏必要的風(fēng)險意識，對風(fēng)險管控的認識停留在過去的層面，使得在執(zhí)行風(fēng)險管理措施時常常力不從心。

2.控制方法運用不到位――以預(yù)算控制為例

根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》第二章第十二條規(guī)定，單位內(nèi)部控制的控制方法包括：不相容崗位相互分離、內(nèi)部授權(quán)審批控制、歸口管理、預(yù)算控制、財產(chǎn)保護控制、會計控制、單據(jù)控制、信息內(nèi)部公開八個方面，在此主要以預(yù)算控制為例分析。而預(yù)算控制分預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行及預(yù)算評價三個主要環(huán)節(jié)。

（1）預(yù)算編制方法不科學(xué)，內(nèi)容不夠完整。主要表現(xiàn)為：其一，編制依據(jù)不充分，編制方法單一。在編制預(yù)算時，各部門提交的預(yù)算申請表只是根據(jù)工作計劃將可能發(fā)生的收支進行列示，并沒有細化具體哪些方面需要多少資金，也缺乏詳細的測算依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，很多部門使用的是上年收支基數(shù)加上預(yù)算年度需要增加金額，并沒有按照零基預(yù)算方法編制。

其二，編制內(nèi)容不夠完整。據(jù)調(diào)查，許多高校將部門預(yù)算與校內(nèi)財務(wù)預(yù)算分別編制。部門預(yù)算是按照省廳財政部門要求編制的，主要考慮的是財政匯總的統(tǒng)一要求，其設(shè)計體系不能完全將學(xué)校的經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動納入其中。而校內(nèi)財務(wù)預(yù)算編制的內(nèi)容也并沒有完全包括所有部門，造成部分資金脫離預(yù)算。

其三，收入預(yù)算編制不準(zhǔn)確。高校通常在年末編制下一年度預(yù)算，因預(yù)算年度入學(xué)學(xué)生人數(shù)不定，對學(xué)費及住宿費收入只是按人數(shù)進行估算，使得收入預(yù)算和實際收入有一定差距。

（2）執(zhí)行預(yù)算不嚴格。預(yù)算實施過程中的問題以超預(yù)算、無預(yù)算情況較為常見，從而導(dǎo)致預(yù)算調(diào)整頻繁，影響預(yù)算執(zhí)行的有效性和嚴肅性。主要是預(yù)算執(zhí)行隨意性大，控制環(huán)節(jié)不健全，納入預(yù)算的支出可能因條件不成熟沒有實施，未列入當(dāng)年預(yù)算的開支項目由于特殊情況也可能執(zhí)行，導(dǎo)致預(yù)算調(diào)整次數(shù)增加。加之在執(zhí)行過程中，財務(wù)人員主要關(guān)心兩方面，一是報銷時預(yù)算支出項目的總量控制，二是支出票據(jù)的真實可靠性，而對要報銷的項目開支的合理性常常忽視，在細節(jié)上往往缺失審查和監(jiān)督。

（3）預(yù)算評價和監(jiān)督缺失。多數(shù)高校都在自己制定的預(yù)算管理辦法中明確有預(yù)算評價和監(jiān)督細則。但在實際操作中很少得到有效執(zhí)行，加之學(xué)校內(nèi)部審計部門也忽視對預(yù)算評價管理的監(jiān)督審計，這也造成考核評價項目負責(zé)人時，只是簡單地以有無超預(yù)算或無預(yù)算情況，缺乏細節(jié)方面考核評價。

3.信息交流與溝通不暢

目前，高校在資產(chǎn)管理、財務(wù)管理、人事管理、科研管理、教務(wù)管理以及日常辦公等領(lǐng)域都在逐漸推進校園信息化進程。但是由于高校的直線職能式組織結(jié)構(gòu)，信息能夠迅速自上而下從管理層傳遞到教職員工，而教職工的基層民意卻很難反映到管理層，導(dǎo)致信息溝通存在障礙。加之各部門內(nèi)部的工作管理系統(tǒng)不能完全做到對接或?qū)崟r共享，橫向信息溝通渠道也存在障礙。

4.內(nèi)控評價與監(jiān)督力度不夠

（1）內(nèi)部審計評價與監(jiān)督不力?！秲?nèi)部控制規(guī)范》第六十一條明確規(guī)定，內(nèi)部審計部門或崗位應(yīng)當(dāng)定期或不定期檢查單位內(nèi)部管理制度和機制的建立與執(zhí)行情況，以及內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位及人員的設(shè)置情況。這說明內(nèi)審部門應(yīng)側(cè)重評價相關(guān)控制活動在評價期內(nèi)的運行情況，實施控制的人員是否有必要的權(quán)限和能力。但是在內(nèi)部審計時，審計重點是在經(jīng)費指標(biāo)、審批權(quán)限、發(fā)票或財務(wù)收支等業(yè)務(wù)上，而沒有注重在評價期內(nèi)實施控制人員的資質(zhì)審查，不相容崗位分離是否實質(zhì)分離等等，對內(nèi)控的監(jiān)督力度遠遠不夠。

（2）跟蹤、追究不嚴格。高校審計處根據(jù)審計結(jié)果出具審計報告，對內(nèi)部控制設(shè)計和執(zhí)行情況有針對性地提出改善對策和建議，并要求整改。但是內(nèi)部審計部門出具完審計報告后，跟蹤及追究力度不夠，加之相關(guān)部門對審計結(jié)果疏于重視，未能及時堵住漏洞，導(dǎo)致風(fēng)險依舊存在，嚴重影響了內(nèi)部控制實施的有效性。

三、內(nèi)控優(yōu)化的建議措施

1.營造良好內(nèi)控環(huán)境

（1）加強宣傳，增強全員內(nèi)控意識。首先是要加大對領(lǐng)導(dǎo)的宣傳力度，使高層領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)控意識提高。充分考慮高層意見，使高層也參與到內(nèi)控建設(shè)中，這是營造良好控制環(huán)境的前提。其次是提高管理層的內(nèi)控意識，使他們在履行審核監(jiān)督職能時，能更好地保證內(nèi)控實施的有效。同時，強化教職工的內(nèi)控意識，把培養(yǎng)教職工的內(nèi)控意識納入長期的、常規(guī)的培訓(xùn)活動，促使從管理者到教職工的內(nèi)控意識不斷提高。

（2）強化風(fēng)險管理意識，完善風(fēng)險評估制度。首先是強化風(fēng)險意識，尤其是領(lǐng)導(dǎo)者的風(fēng)險意識。只有領(lǐng)導(dǎo)層充分意識到內(nèi)部及外部所存在的風(fēng)險，建立重大問題及關(guān)鍵崗位風(fēng)險的管理機制，才能逐步把風(fēng)險意識融入各部門日常管理工作，從而使全員的風(fēng)險意識逐漸提高。

其次是建立機構(gòu)，完善風(fēng)險評估制度?？梢越⑾嚓P(guān)風(fēng)險管理機構(gòu)，在校長領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，由相關(guān)職能處室負責(zé)人和具備專業(yè)風(fēng)險管理知識的人才以及一定經(jīng)驗的教師為主要成員，對學(xué)校重大事件進行風(fēng)險評估。下設(shè)風(fēng)險評估小組，對管理中的重大問題列出的風(fēng)險清單，分析不同環(huán)節(jié)的關(guān)鍵控制點，制定相應(yīng)控制措施或應(yīng)對策略;為完善風(fēng)險評估制度，風(fēng)險評估小組還可以針對不同業(yè)務(wù)，給出風(fēng)險評定標(biāo)準(zhǔn)，對涉及的風(fēng)險點、風(fēng)險等級進行評定，用以判斷風(fēng)險程度的大小。

2.健全預(yù)算控制管理

預(yù)算編制關(guān)系高校發(fā)展大局，應(yīng)按規(guī)范程序進行，編制人員應(yīng)熟悉預(yù)算編制相關(guān)規(guī)定及各類標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，對相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)不僅做出定性分析，還要進行定量分析，實行精細化管理，充分保障預(yù)算編制的全面和準(zhǔn)確。同時，根據(jù)規(guī)定把執(zhí)行全面預(yù)算落到實處，把學(xué)校各部門的每項收支都納入預(yù)算，力求充分體現(xiàn)所有業(yè)務(wù)在收支方面的需求，為提高預(yù)算編制準(zhǔn)確性提供保障。

從預(yù)算執(zhí)行角度，高校應(yīng)嚴格依照黨委會審定后的預(yù)算方案執(zhí)行，避免超預(yù)算現(xiàn)象和頻繁調(diào)整。凡未列入預(yù)算的項目，堅決不予開支和報銷。在審批時不同的業(yè)務(wù)應(yīng)制定不同的審批流程和審批權(quán)限，明確審批人。項目的負責(zé)人對同一項目內(nèi)不同指標(biāo)之間的調(diào)整負責(zé);對于特殊原因需要進行的調(diào)整，實施部門需填寫預(yù)算調(diào)整申請表，說明預(yù)算調(diào)整的項目、事由或依據(jù)、調(diào)整金額，由分管領(lǐng)導(dǎo)簽字后，提請學(xué)校財經(jīng)委員會審議，再經(jīng)黨委會審定后予以調(diào)整。

加強預(yù)算評價與監(jiān)督，應(yīng)建立健全評價和考核制度。對預(yù)算實施考核，對專項開展綜合評價，根據(jù)結(jié)果進行獎懲。通過建立規(guī)范的評價體系和考核制度，糾正預(yù)算執(zhí)行中的不合理現(xiàn)象。

3.完善信息交流與溝通機制

首先應(yīng)加強內(nèi)控管理的信息化建設(shè)，減少或消除人為操縱因素。通過引入信息化手段，將內(nèi)控的主要流程及關(guān)鍵環(huán)節(jié)嵌入學(xué)校管理信息系統(tǒng)，通過這種潛移默化方式加強內(nèi)部控制，從而實現(xiàn)對經(jīng)濟業(yè)務(wù)相關(guān)風(fēng)險的有效控制。其次引進專門人才，做好管理信息平臺的優(yōu)化，實現(xiàn)信息在相關(guān)部門的共享。拓寬信息渠道，充分利用互聯(lián)網(wǎng)優(yōu)勢，利用微博、微信、QQ等信息交流工具，使信息在管理層與基層師生間、各部門間充分傳遞無阻，同時不斷豐富信息內(nèi)容，及時對進行信息更新，增加全校師生參與學(xué)校建設(shè)的積極性。

4.加強內(nèi)部控制的評價和監(jiān)督

第一，高校應(yīng)當(dāng)完善內(nèi)部控制評價制度，力求設(shè)計科學(xué)有效的評價指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)。設(shè)計時應(yīng)廣泛征求管理人員和教職工的意見，向?qū)I(yè)人士咨詢，避免在制定標(biāo)準(zhǔn)中出現(xiàn)脫離實際情況，從源頭上保證了操作的有效。第二，內(nèi)部審計力度應(yīng)強化。對審計對象審計時，除了關(guān)注審計財務(wù)收支、票據(jù)合法、審批授權(quán)等外，更應(yīng)關(guān)注機制建設(shè)、制度建設(shè)及執(zhí)行，關(guān)鍵崗位管理等情況，把握審計重點，通過全面、細致、高效的內(nèi)審活動，確保內(nèi)控運行的有效性。第三，發(fā)揮監(jiān)督職能，強化追責(zé)和整改。應(yīng)對內(nèi)控整改情況跟蹤，追究主要人員的相關(guān)責(zé)任。

參考文獻

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