基于審計(jì)視角探討行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)

吳媛

摘要：本文從當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)這個(gè)基本面出發(fā)，并結(jié)合現(xiàn)有的理論成果及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，初步探討了國家審計(jì)與行政事業(yè)單位內(nèi)控體系間存在的內(nèi)外聯(lián)動及相互依存關(guān)系，通過分析比較，同時(shí)闡述了內(nèi)控于行政事業(yè)單位管理體制改革的重要作用。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；國家審計(jì)

只有完善政府部門內(nèi)外監(jiān)督體系，才能強(qiáng)化對政府部門行使權(quán)力的制約，同時(shí)不斷推進(jìn)國家審計(jì)對行政事業(yè)單位的日常監(jiān)督，形成常態(tài)化監(jiān)督體系。由此可見，內(nèi)外監(jiān)督共同作用才能真正起到監(jiān)督作用，而行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系與國家審計(jì)都是統(tǒng)一于國家治理目標(biāo)之下的，只有通過建立高效的聯(lián)動及協(xié)同機(jī)制，才能將這個(gè)兩種監(jiān)督手段有機(jī)結(jié)合起來，成為建設(shè)現(xiàn)代化國家治理體系的推進(jìn)器。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)與國家審計(jì)的內(nèi)在聯(lián)系

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制即指單位通過頒布制度、實(shí)施程序和執(zhí)行步驟來實(shí)現(xiàn)既定的控制目標(biāo)，從而對業(yè)務(wù)活動進(jìn)行約束，加強(qiáng)對業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防和管制。健全的內(nèi)控體系不僅能抑制違法違紀(jì)行為，更能有效管控單位日常事務(wù)。然而，缺乏監(jiān)督的內(nèi)部控制形同虛設(shè)，即無法糾正內(nèi)部失控行為，也無法及時(shí)填補(bǔ)控制漏洞，造成行政事業(yè)單位運(yùn)行效率低下，從而進(jìn)一步損害了在公眾面前的形象。同時(shí)，外部監(jiān)督體系也不可缺失，外部監(jiān)督比內(nèi)部監(jiān)督更具獨(dú)立性、權(quán)威性。在內(nèi)部監(jiān)督體系失控時(shí)，外部監(jiān)督正好能彌補(bǔ)這一缺陷，繼續(xù)發(fā)揮監(jiān)督作用，防止行政事業(yè)單位違法違紀(jì)行為的發(fā)生。而國家審計(jì)正是行政單位內(nèi)部控制健康運(yùn)行的重要外部監(jiān)督力量。

國家審計(jì)機(jī)關(guān)是政府的組成部門，審計(jì)監(jiān)督是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，也是國家治理的重要基石，其主要職責(zé)是評價(jià)政府部門公共資金及公共資源受托責(zé)任履行情況，并以恰當(dāng)?shù)姆绞綄ν夤_這一受托責(zé)任履行情況，同時(shí)自身也接受社會公眾的監(jiān)督。隨著當(dāng)前重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)的開展，審計(jì)時(shí)點(diǎn)由事后審計(jì)逐步轉(zhuǎn)移到事中審計(jì)，但是絕大多數(shù)的國家審計(jì)時(shí)點(diǎn)仍是在既成事實(shí)發(fā)生以后，如經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，就算審計(jì)時(shí)發(fā)現(xiàn)了被審計(jì)單位有著嚴(yán)重的違法違規(guī)行為，并造成了財(cái)政資金嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)，即使國家審計(jì)及時(shí)揭露問題，然而財(cái)政資金的損失卻難以挽回。因此，國家審計(jì)相較于內(nèi)控體系來說監(jiān)督具有一定的滯后性。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)及國家審計(jì)的現(xiàn)狀

1.內(nèi)部控制體系建設(shè)意識淡薄

由于一些單位管理者法制意識淡薄，而且關(guān)于內(nèi)部控制建設(shè)重要性的宣傳力度不到位，導(dǎo)致內(nèi)部控制體系建設(shè)的觀念尚未深入人心，并未引起單位管理者員及全體機(jī)關(guān)干部對內(nèi)部控制體系建設(shè)的重視。近些年，隨著政府采購和工程項(xiàng)目招投標(biāo)制度的不斷完善，預(yù)算管理體制不斷改進(jìn)，國庫集中支付制度的大力推行，國家審計(jì)監(jiān)督全覆蓋、常態(tài)化，審計(jì)類型更加豐富，審計(jì)手段更加先進(jìn)，審計(jì)領(lǐng)域更加廣泛，這便使很多行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為外部審計(jì)監(jiān)督等同于內(nèi)控控制監(jiān)督，只要審計(jì)沒發(fā)現(xiàn)問題，單位的內(nèi)部管理就沒有問題。有些甚至認(rèn)為內(nèi)部控制不涉及其他業(yè)務(wù)部門，它純粹是財(cái)務(wù)部門的事，由于這種觀念的存在，忽視了對單位內(nèi)部控制體系的建設(shè)，使得內(nèi)部控制建設(shè)在行政事業(yè)單位中發(fā)展未得到實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

2.內(nèi)部控制體系建設(shè)不完善

多種制約因素的存在，導(dǎo)致我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)較為遲緩，時(shí)至今日，仍未能建立一套規(guī)范化、系統(tǒng)化、標(biāo)準(zhǔn)化的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系，嚴(yán)重制約了全國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的推廣。目前一些行政事業(yè)單位也有制定一些財(cái)務(wù)管理制度和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法，但這些制度和辦法僅是內(nèi)部控制體系中的一小塊內(nèi)容，它們僅涉及內(nèi)部控制制度的幾個(gè)方面，只能對與經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)有關(guān)的活動進(jìn)行約束與規(guī)范，其他如公共權(quán)力的運(yùn)行無法進(jìn)行制約，因此，它們并不全面、不完善，不能代替單位的內(nèi)部控制制度。完整、系統(tǒng)的內(nèi)部控制體系并未在行政事業(yè)單位內(nèi)部很好地建立起來。

3.內(nèi)外部監(jiān)督力度不夠

首先，一些行政事業(yè)單位內(nèi)部未設(shè)立內(nèi)部監(jiān)督崗位，有些雖然設(shè)立了內(nèi)部監(jiān)督崗位，但大都是由財(cái)務(wù)人員兼任的，而且受主管財(cái)務(wù)的負(fù)責(zé)人領(lǐng)導(dǎo)，嚴(yán)重影響了內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。另外，內(nèi)部監(jiān)督人員對內(nèi)部控制體系沒有完整的認(rèn)識，開展業(yè)務(wù)時(shí)僅側(cè)重與財(cái)務(wù)有關(guān)的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)，對業(yè)務(wù)部門的內(nèi)控監(jiān)管甚少。現(xiàn)行的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制審計(jì)是參照企業(yè)內(nèi)部控制審計(jì)模型建立的，以盈利為目的企業(yè)內(nèi)部控制框架難以完全適用于以保障政府權(quán)力運(yùn)行的合法性、財(cái)務(wù)報(bào)告的真實(shí)性與資源配置使用的有效性為目標(biāo)的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制。

三、完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)的建議

1.對內(nèi)部控制要加強(qiáng)認(rèn)識

單位主要管理者是內(nèi)部控制體系建設(shè)的第一責(zé)任人，對單位內(nèi)控體系的建設(shè)有著不可推卸的責(zé)任，只有充分意識到內(nèi)部控制的重要性，才能積極的帶領(lǐng)內(nèi)部員工建立健全內(nèi)部控制制度，并督促其有效執(zhí)行。另外，內(nèi)部控制體系建設(shè)不僅需要通過宣傳教育或開展學(xué)習(xí)交流等方式來引起單位負(fù)責(zé)人的重視，更需要通過各地政府自上而下的體系建設(shè)，并把這項(xiàng)工作納入到單位的考核機(jī)制中，如此才能使得單位負(fù)責(zé)人心無旁騖的帶領(lǐng)全體員工共同建設(shè)并執(zhí)行內(nèi)部控制制度。

2.加強(qiáng)內(nèi)部控制制度執(zhí)行長效監(jiān)督機(jī)制

內(nèi)部控制監(jiān)督可以分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。同時(shí)，外部由國家審計(jì)和社會審計(jì)定期對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制運(yùn)行進(jìn)行測評，通過與高校教授進(jìn)行合作研究的模式，積極建立能在實(shí)踐中指導(dǎo)審計(jì)工作的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制審計(jì)新理論，能經(jīng)得起歷史的考驗(yàn)，使各類審計(jì)人員能勝任“新常態(tài)”下行政事業(yè)內(nèi)部控制審計(jì)這一艱巨任務(wù)。

3.注重控制環(huán)境培育與建設(shè)

在內(nèi)部控制實(shí)施細(xì)則出臺前，各級行政事業(yè)單位應(yīng)繼續(xù)梳理現(xiàn)有的內(nèi)部規(guī)范，廢除不合理的制度，改進(jìn)不完善的制度，加強(qiáng)本單位的財(cái)務(wù)管理基礎(chǔ)工作，為內(nèi)部控制制度進(jìn)一步建立打好扎實(shí)的控制基礎(chǔ)。首先，規(guī)范財(cái)務(wù)管理基礎(chǔ)工作，制定標(biāo)準(zhǔn)工作流程，使得財(cái)務(wù)管理工作標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化運(yùn)作；其次，單位內(nèi)部控制崗位要合理設(shè)置，不相容職位應(yīng)分離；最后，加強(qiáng)對單位內(nèi)控各環(huán)節(jié)人員的培訓(xùn)制度，同時(shí)建立科學(xué)的任免機(jī)制。

隨著我國政治體制改革的不斷深入，政府職能發(fā)生了巨大的變化。作為政府部門之一的國家審計(jì)機(jī)關(guān)更要以身作則，切實(shí)加強(qiáng)審計(jì)質(zhì)量，提高審計(jì)效率，拓展審計(jì)業(yè)務(wù)領(lǐng)域，更好地促進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化，保障政府正確履行公共受托責(zé)任，內(nèi)外聯(lián)動共同提升國家治理能力現(xiàn)代化。