淺談《政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》

王旭

摘 要：自從《政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》印發(fā)以來(lái)，引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注以及討論，2018年1月11日《政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》正式發(fā)布，其對(duì)代理機(jī)構(gòu)管理規(guī)范、改善代理機(jī)構(gòu)工作水平有著巨大的作用。本文主要就《政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》展開(kāi)分析，以期對(duì)其有更加深刻的認(rèn)識(shí)。

關(guān)鍵詞：政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)管理暫行辦法；代理市場(chǎng)；政府采購(gòu)

自2016年11月25日，財(cái)政部印發(fā)《政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》并向全社會(huì)廣泛征集意見(jiàn)之后，便引起了社會(huì)各界特別是業(yè)內(nèi)的廣泛關(guān)注和熱烈討論。2018年1月11日，《政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》（財(cái)庫(kù)〔2018〕2號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行辦法》）正式發(fā)布。《暫行辦法》對(duì)代理機(jī)構(gòu)的名錄登記、從業(yè)要求、信用評(píng)價(jià)及監(jiān)督檢查等方面進(jìn)行了明確的規(guī)定。對(duì)規(guī)范代理機(jī)構(gòu)管理，提升代理機(jī)構(gòu)專(zhuān)業(yè)水平，促進(jìn)代理機(jī)構(gòu)市場(chǎng)健康有序發(fā)展有著重要意義。

一、《暫行辦法》的出臺(tái)背景

財(cái)政部于2014年9月24日印發(fā)了《關(guān)于做好政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定行政許可取消后相關(guān)政策銜接工作的通知》，通知規(guī)定對(duì)政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)不再發(fā)放資格證書(shū)、不再設(shè)定資格條件、不再進(jìn)行事前審核，并且建立登記制度。至此，政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定制度正式取消。

采取登記制度后，財(cái)政部門(mén)對(duì)于政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)采取“寬進(jìn)嚴(yán)管”的政策，增加了各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)檢查，積極開(kāi)展行業(yè)評(píng)價(jià)并加大了違法違規(guī)的處罰力度。但是由于進(jìn)入市場(chǎng)沒(méi)有了資格門(mén)檻，近3年來(lái)，全國(guó)代理機(jī)構(gòu)數(shù)量迅速增加，截止目前，在中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)上登記的政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)已有10000多家。代理機(jī)構(gòu)數(shù)量的“井噴”之后，伴隨而來(lái)的是許多代理機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理制度不健全、代理人員專(zhuān)業(yè)水平良莠不齊、采購(gòu)程序不規(guī)范等各類(lèi)問(wèn)題。因此迫切需要一部全面有效的規(guī)范性文件來(lái)促進(jìn)代理機(jī)構(gòu)市場(chǎng)的健康有序發(fā)展。

二、淺析《暫行辦法》的亮點(diǎn)及意義

此次出臺(tái)的《暫行辦法》有著諸多亮點(diǎn)，針對(duì)過(guò)去代理機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)中的薄弱點(diǎn)、爭(zhēng)議熱點(diǎn)以及實(shí)踐難點(diǎn)做出了明確詳細(xì)的規(guī)定。

1.針對(duì)代理機(jī)構(gòu)人員素質(zhì)及專(zhuān)業(yè)化水平提出明確要求

此次對(duì)代理機(jī)構(gòu)從業(yè)人員提出了十分明確的要求，除了需要熟悉政府采購(gòu)法律法規(guī)外，還必須要具備編制采購(gòu)文件及組織采購(gòu)活動(dòng)的能力，這些要求將促使代理機(jī)構(gòu)在今后必須要加強(qiáng)其從業(yè)人員的業(yè)務(wù)知識(shí)學(xué)習(xí)以及提供系統(tǒng)的實(shí)務(wù)操作培訓(xùn)。另外《暫行辦法》在名錄登記的要求中明確包含了代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承諾對(duì)從業(yè)人員有效身份證明等個(gè)人信息的真實(shí)性負(fù)責(zé)。可以預(yù)見(jiàn)，財(cái)政部門(mén)在今后的監(jiān)督檢查中必將加強(qiáng)對(duì)于從業(yè)人員身份證明及個(gè)人信息的檢查。《暫行辦法》還提出財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)代理機(jī)構(gòu)的政府采購(gòu)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，不斷提高代理機(jī)構(gòu)專(zhuān)業(yè)化水平，并鼓勵(lì)社會(huì)力量開(kāi)展培訓(xùn)，增強(qiáng)代理機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)能力。這些要求也將進(jìn)一步將提高政府采購(gòu)代理市場(chǎng)整體的專(zhuān)業(yè)水平和服務(wù)效能。

2.明確了代理服務(wù)費(fèi)的支付問(wèn)題

此次《暫行辦法》對(duì)代理費(fèi)用支付等問(wèn)題進(jìn)一步進(jìn)行明確。其中規(guī)定，代理費(fèi)用可以由中標(biāo)、成交供應(yīng)商支付，也可由采購(gòu)人支付。由中標(biāo)、成交供應(yīng)商支付的，供應(yīng)商報(bào)價(jià)應(yīng)當(dāng)包含代理費(fèi)用。代理費(fèi)用超過(guò)分散采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)的，原則上由中標(biāo)、成交供應(yīng)商支付。代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在采購(gòu)文件中明示代理費(fèi)用收取方式及標(biāo)準(zhǔn)，隨中標(biāo)、成交結(jié)果一并公開(kāi)本項(xiàng)目收費(fèi)情況，包括具體收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及收費(fèi)金額等。《暫行辦法》明確了代理費(fèi)用支付主體可以為采購(gòu)人也可以是中標(biāo)、成交供應(yīng)商，并且也進(jìn)一步要求代理機(jī)構(gòu)對(duì)于代理費(fèi)用支付相關(guān)問(wèn)題應(yīng)當(dāng)在采購(gòu)文件中明確。筆者認(rèn)為從目前政府采購(gòu)實(shí)踐來(lái)看，“代理費(fèi)由中標(biāo)、成交供應(yīng)商支付”仍為較普遍的做法，這樣的做法有利有弊，分析如下。

（1）代理費(fèi)由中標(biāo)、成交供應(yīng)商支付的好處。“代理費(fèi)由中標(biāo)、成交供應(yīng)商支付”似乎是目前較為普遍的做法。支持此做法的理由主要有以下兩點(diǎn)：第一，代理費(fèi)由采購(gòu)人支付，手續(xù)繁瑣進(jìn)度慢，而由中標(biāo)、成交供應(yīng)商支付，可簡(jiǎn)化支付環(huán)節(jié)，更為簡(jiǎn)單快捷；第二，是由于采購(gòu)人在與代理機(jī)構(gòu)的委托關(guān)系中處于強(qiáng)勢(shì)地位，由采購(gòu)人支付代理費(fèi)，代理機(jī)構(gòu)往往無(wú)法爭(zhēng)取到更合理的價(jià)格，甚至出現(xiàn)采購(gòu)人拖欠、不支付代理費(fèi)現(xiàn)象。因此代理費(fèi)由中標(biāo)、成交供應(yīng)商支付可以更好地維護(hù)代理機(jī)構(gòu)利益。

（2）代理費(fèi)由中標(biāo)、成交供應(yīng)商支付的弊端。雖然“代理費(fèi)由中標(biāo)、成交供應(yīng)商支付”在法律上有依據(jù)，但從合理性上值得商榷，在實(shí)踐中存在弊端。主要理由如下：第一，依據(jù)《民法通則》和《合同法》相關(guān)規(guī)定，采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)的關(guān)系屬于委托代理關(guān)系。“誰(shuí)委托誰(shuí)付費(fèi)”也是符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則的。如果把供應(yīng)商這樣的第三方加入，并且強(qiáng)行要求第三方來(lái)支付代理費(fèi)用，形成了債務(wù)轉(zhuǎn)移，這樣的做法有悖于《合同法》公正、公平的原則，是不合理的。第二，目前代理機(jī)構(gòu)市場(chǎng)魚(yú)龍混雜，執(zhí)業(yè)水平參差不齊，代理費(fèi)用如果由采購(gòu)人支付，有助于牢固與代理機(jī)構(gòu)的委托關(guān)系，并且可以更好地對(duì)代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理與控制。如果代理費(fèi)由中標(biāo)、成交供應(yīng)商支付，容易出現(xiàn)代理機(jī)構(gòu)與投標(biāo)供應(yīng)商串通，抬高中標(biāo)價(jià)、謀取私利等不正當(dāng)行為的發(fā)生。

3.全面建立代理機(jī)構(gòu)信用評(píng)價(jià)管理機(jī)制

全面建立代理機(jī)構(gòu)信用評(píng)價(jià)管理機(jī)制也是此次《暫行辦法》的一大亮點(diǎn)。其中，首先明確了由財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)組織開(kāi)展代理機(jī)構(gòu)綜合信用評(píng)價(jià)工作。其次又提出，采購(gòu)人、供應(yīng)商和評(píng)審專(zhuān)家根據(jù)代理機(jī)構(gòu)的從業(yè)情況對(duì)代理機(jī)構(gòu)的代理活動(dòng)進(jìn)行綜合信用評(píng)價(jià)。過(guò)去對(duì)于代理機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)一般是由采購(gòu)人來(lái)完成。采購(gòu)人一般注重代理機(jī)構(gòu)的服務(wù)時(shí)效性、委托采購(gòu)項(xiàng)目完成情況等方面，既“是否在規(guī)定時(shí)間完成采購(gòu)”和“采購(gòu)結(jié)果是否和意向一致”。而對(duì)于操作規(guī)范性、專(zhuān)業(yè)性，特別是對(duì)于參與供應(yīng)商的公平、公正性會(huì)忽視。此次《暫行辦法》增加了供應(yīng)商對(duì)代理機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)，規(guī)定供應(yīng)商可以在采購(gòu)活動(dòng)結(jié)束后5個(gè)工作日內(nèi)，在政府采購(gòu)信用評(píng)價(jià)系統(tǒng)中記錄代理機(jī)構(gòu)的職責(zé)履行情況，這將使代理機(jī)構(gòu)的信用評(píng)價(jià)管理更加全面。

此外，《暫行辦法》還規(guī)定了綜合信用評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)當(dāng)全國(guó)共享，綜合信用評(píng)價(jià)結(jié)果是采購(gòu)人自主擇優(yōu)選擇代理機(jī)構(gòu)的重要依據(jù)之一。同時(shí)財(cái)政部門(mén)可以根據(jù)綜合信用評(píng)價(jià)結(jié)果合理優(yōu)化對(duì)代理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查頻次。《暫行辦法》強(qiáng)調(diào)了采購(gòu)人選擇代理機(jī)構(gòu)的自主權(quán)，并明確提出，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)、代理機(jī)構(gòu)專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域和綜合信用評(píng)價(jià)結(jié)果，從名錄中自主擇優(yōu)選擇代理機(jī)構(gòu)。任何單位和個(gè)人不得以搖號(hào)、抽簽、遴選等方式干預(yù)采購(gòu)人自行選擇代理機(jī)構(gòu)。

筆者認(rèn)為如能在《暫行辦法》基礎(chǔ)上，配套出臺(tái)實(shí)施細(xì)則和考核辦法，將代理機(jī)構(gòu)評(píng)估指標(biāo)進(jìn)一步精細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，將評(píng)價(jià)體系涵蓋代理業(yè)務(wù)的全部流程，除了針對(duì)項(xiàng)目的評(píng)價(jià)，再結(jié)合日常執(zhí)業(yè)情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)考核，將會(huì)更好地提升代理機(jī)構(gòu)的執(zhí)業(yè)水平，促進(jìn)政府采購(gòu)代理市場(chǎng)健康發(fā)展。

（責(zé)任編輯：蘭卡）