國內外政府績效管理制度發展綜述

武睿

摘 要：當前，績效管理理念與制度在許多國家的部門管理中受到了很大的重視，得到了不同程度的運用，取得了良好的效果。對國內外績效管理制度進行分析，有利于我們學習外國績效管理制度的先進做法和經驗，認識到我國績效管理制度的成就和不足，為我國績效管理制度的進一步發展奠定基礎。本文對此進行了探討。

關鍵詞：績效管理；制度；研究綜述

在績效管理理論的研究與實踐中，形成了許多觀點與理論。在19世紀初，羅伯特放肺乃菇ㄐЭ己艘胨嶄窶嫉墓ひ盜煊潁孀啪煤凸芾硭降姆⒄梗ㄐЭ己說母髦直錐絲枷月叮？0世紀70年代后期，美國管理學家奧布里返つ岫岢觥凹ㄐЧ芾懟閉庖桓拍睿婧筧嗣墻辛訟低橙嫻難芯浚侵鋇澆裉歟雜詡ㄐЧ芾淼睦砟睢⒎椒ā⒅貧鵲確矯婊姑揮行緯賞耆墓彩丁？

目前，績效管理在國外政府中的應用較為普遍，應用績效管理制度在政府部門中比較成功的國家有美國、英國、澳大利亞等，在績效管理實施的過程中能夠提高政府的工作效率，以及民眾對政府工作的滿意度，在實施績效管理制度的過程中也得到了很多經驗和方法，促進了績效管理理念的進一步發展。

一、國外績效管理制度的發展現狀

1.美國績效管理制度的發展與特點

20世紀初，美國紐約市政府對績效管理制度進行了探索和實踐，在1993年，美國政府率先出臺了《政府績效與結果法案》（GPRA），規定聯邦各機構績效管理的內容分為績效戰略規劃、年度績效計劃和年度績效報告。之后，美國對公共財政計劃項目進行績效評價使用的評價方法是依據計劃評價評級工具（PART），主要是從“計劃的設計和目的，戰略規劃、計劃管理、實施結果”四個方面依據不同的權重進行評價，注重結果、產出和效率，但容易產生政府過于重視績效從而在一定程度上忽視社會責任等問題。2009年開始，美國政府認為“PART”偏離了績效管理的框架，開始逐步用“優先績效目標”替代“PART”，“優先績效目標”的實施辦法為先對所有項目進行公共價值排序，價值高的項目優先實行，將公共價值的創造和社會責任的履行納入政府績效管理的目標當中。2010年頒布《政府績效與結果現代化法案》（GPRAMA），主要是在GPRA的基礎上對一些具體細節進行了細化，對一些內容進行了調整，總的來說是對原先的績效管理制度進行了整體優化。

2.英國績效管理制度的發展與特點

英國的績效管理制度主要是在政府部門實施的。英國政府的績效管理發展有兩個較為明顯的階段，第一個階段是效率優先階段，主要表現是注重經濟效率；第二個階段是質量優先階段，主要表現在注重政府的質量和公眾的滿意度。

效率優先階段是績效管理制度最先發展的階段。英國政府的績效管理制度從1979年的“雷納評審”開始，“雷納評審”的主要負責機構是成立由雷納領導的效率評審小組，對政府的各個部門進行評議和調查，發現并解決了一系列問題，比如物品浪費、工作效率低下等等，提高了英國政府的工作效率。

質量優先階段的開始時間為20世紀80年代末期，市場和競爭機制被引入到政府部門的管理中，政府部門的標準、內容、責任等等信息都向社會公布，接受全社會的監督。1998年，英國政府的績效管理推行“全面績效考核框架”（CPA），在這個框架下，加強了社會公眾對政府績效管理的自發參與，同時很多第三方社會機構也參與到績效評價的過程中，使得績效評價結果更加客觀。2007年以來，英國審計署等機構開始對CPA進行改革，提出了CAA系統，更加強調公民使用公共服務的感受。

孫國慶認為，英國績效管理制度的優勢在于績效管理主體的獨立性、多元性和績效管理制度的開放性和全面性，但也存在一些問題，主要表現在績效管理主體多元交叉、績效指標繁多、信用度下降等方面。

3.澳大利亞績效管理制度的發展與特點

澳大利亞政府在績效管理方面沒有制定專門的法律進行規范，但是有一系列的法律構成了澳大利亞績效管理的基本體系，涉及這一基本體系的法律有《公共服務法案1999》（PSA）、《澳大利亞公共服務委員會指南》（APSCD）、《澳大利亞公共服務委員會績效管理指南修正案2014》（APSCAD）、《公共治理、績效和責任法案2013》（PGPA）。這些法律規范了澳大利亞政府績效管理的方向和措施，績效管理系統突出一致性、公信力和整合力。一致性主要表現在績效管理的目標和政府組織的目標一致，公信力主要表現在政府績效管理系統透明、公正，整合力表現在政府績效管理的過程中將個人績效和組織績效整合起來，從而全面提升政府績效管理水平。

二、國內績效管理發展現狀

近年來，我國政府也在積極探索使用績效管理體系來優化政府的工作流程和提高政府的工作效率，2011年開始在兩個層面進行績效管理的試點工作，一是地方政府層面，國務院批準8個地方政府開展政府績效管理試點工作，二是國務院部門層面，在發展改革委、財政部、國土資源部、環境保護部、農業部、質檢總局等部門開展政府績效管理試點工作。

2012年進一步加大政府績效管理試點工作力度，有24個省和20多個國務院部門不同程度地探索了政府績效管理工作，財政部出臺了《財政部關于推進預算績效管理的指導意見》（財預﹝2011﹞416號）、《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預﹝2011﹞285號）和《預算績效管理工作規劃（2012-2015年）》等文件，取得了良好的效果。當前我國政府績效管理的實踐主要集中在轉移支付、專項資金等領域，初步建立了預算績效管理體系基本框架，在中央層面形成了以項目支出為主的一般公共預算績效管理體系，績效目標執行監控范圍不斷擴大，

2018年覆蓋至中央所有部門，績效自評范圍也進一步擴大，建立起了重點績效評價常態機制，采取重點抽評與第三方評估相結合的方式，提升財政支出績效；在地方政府層面，很多省份結合自身實際，探索預算績效管理新模式，在政策或項目事前評估、第三方績效評價、績效評價結果應用方面積累了一些成功經驗，各省級財政部門均出臺了預算績效管理辦法，個別地區出臺了相關的地方性法規。2018年3月16日，財政部長肖捷表示要全面實施預算績效管理，提高財政資源配置效率，要求做到績效管理全覆蓋、貫穿預算全過程、績效方法全系列、評價對象全方位。

2003年開始，政府績效管理在我國學術界開始成為研究熱點，在對我國政府績效管理的研究中，羅紅霞、崔運武認為我國政府的績效管理過程不僅要注重績效指標設計的嚴謹科學，也要不斷地提升公眾服務的意識，不能偏離績效管理的根本方向，同時建議部門績效可以考慮標桿管理而不是采用跨部門的比較。陳天祥認為，當前我國政府的績效管理研究過于重視技術手段和績效指標的設計，對政治理性的關注度還遠遠不夠，建議我國政府的績效管理應當從技術和政治兩個角度入手進行分析研究，才能使績效管理制度從根本上發揮效益。包國憲對關于中國政府績效管理的文獻進行了統計與分析，并依據德爾菲法、質性研究等方法，在平衡積分卡的基礎上建立了政府績效管理價值平衡分析體系。孫玉科認為，PDCA循環對政府預算績效管理有著很強的指導意義，并對PDCA在政府預算績效管理中的應用進行了探討，發現PDCA循環確實可以提高政府的管理質量。龔潔認為，事業單位的預算績效指標體系應當從多個維度進行設計，并根據當前事業單位預算管理中存在的問題，設計了一套多維度的績效管理評價體系，主要從四個層次進行展開：財務績效類指標、主體業務類指標、資產管理類指標和社會績效類指標。

臧志鵬認為，政府績效管理從本質上可以看作是建立在績效指標基礎上的P（績效計劃）、D（過程管理）、C（考核評價）、A（結果應用）不斷進行優化的循環上升機制。盛明科運用CiteSpace IV可視化分析軟件對關于績效管理內容的論文進行了統計分析，發現當前關于政府績效管理的研究重心在政府績效管理制度要件研究方面，政府預算績效管理正在成為研究熱點。蔡立輝認為，當前試行的政府績效管理制度存在績效管理環節不完整、指標體系構建不科學等問題，主要表現在兩個方面，一是缺乏有效的績效溝通等環節，使得績效管理在一定程度上只發揮了績效考核的作用；二是指標體系側重于內部效率的監督，關于公眾感受的指標較少，主觀性較強，指標構建缺乏總體綱領和制度化依據。

三、結語

當前各國政府都將績效管理制度的實施作為政府改革的一項重要內容，雖然在實施過程中會出現各種問題，但會依據實際情況對績效管理制度進行相應的調整。美國、英國等西方國家在實施績效管理的過程中采用的方法也存在差異，所以績效管理制度的設計與實施還是應當立足于本國國情。我國政府績效管理制度的研究起步較晚，財政部等各部門當前正在按照先試點后推廣的原則，逐步全面推進預算績效制度的改革，并且對績效管理理念與實際狀況不符等問題進行了細致的分析，為績效管理制度的進一步落實打下了堅實的基礎。

參考文獻

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（責任編輯：王文龍）